Jugements de la Cour suprême

COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Alford c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 14			Appel entendu : 5 et 6 novembre 2025 Jugement rendu : 1er mai 2026 Dossier : 41336
Entre :   Ryan Alford Appelant   et   Procureur général du Canada Intimé   - et -   Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, présidente de l’Assemblée législative de l’Ontario, Commission internationale de juristes (Canada), British Columbia Civil Liberties Association, Association canadienne des libertés civiles, Canadian Constitution Foundation, Assemblée nationale du Québec, présidente du Sénat et président de la Chambre des communes Intervenants   Traduction française officielle   Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau
Motifs de jugement : (par. 1 à 101)	Le juge Rowe (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau)
Motifs dissidents : (par. 102 à 157)	La juge Côté

 

 

Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.

 

 

Ryan Alford                                                                                                     Appelant

c.

Procureur général du Canada                                                                            Intimé

et

Procureur général de l’Ontario,

procureur général du Québec,

procureur général de la Colombie-Britannique,

procureur général de la Saskatchewan,

présidente de l’Assemblée législative de l’Ontario,

Commission internationale de juristes (Canada),

British Columbia Civil Liberties Association,

Association canadienne des libertés civiles,

Canadian Constitution Foundation,

Assemblée nationale du Québec,

présidente du Sénat et

président de la Chambre des communes                                                 Intervenants

Répertorié : Alford c. Canada (Procureur général)

2026 CSC 14

N^o du greffe : 41336.

2025 : 5, 6 novembre; 2026 : 1^er mai.

Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau.

en appel de la cour d’appel de l’ontario

                    Droit constitutionnel — Institutions canadiennes — Parlement — Privilège parlementaire — Adoption par le Parlement d’une loi autorisant un comité de parlementaires à avoir accès à des renseignements concernant la sécurité nationale et le renseignement — Loi interdisant aux membres du comité de communiquer les renseignements obtenus en raison de leur participation au comité et d’invoquer l’immunité fondée sur le privilège parlementaire dans toute poursuite contre eux découlant de la communication de tels renseignements — La limite prévue par la loi au privilège parlementaire outrepasse-t-elle la compétence constitutionnelle du Parlement d’adopter des lois définissant les privilèges parlementaires? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 18 — Loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, L.C. 2017, c. 15, art. 11, 12.

                    En 2017, le Parlement a adopté la Loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement (« Loi sur le CPSNR ») dans le but de former un comité statutaire de parlementaires chargé de superviser l’appareil de sécurité nationale et de renseignement du Canada (« Comité »). Le Comité n’est pas un comité parlementaire, mais un comité établi par la loi qui relève du pouvoir exécutif et qui est composé de députés et de sénateurs nommés par le gouverneur en conseil. Compte tenu du mandat du Comité, ses membres sont appelés à examiner des renseignements sensibles concernant la sécurité nationale. La Loi sur le CPSNR prévoit notamment l’obligation pour les membres d’obtenir et de conserver l’habilitation de sécurité requise et de ne pas communiquer les renseignements obtenus à titre confidentiel. L’article 11 énonce l’interdiction de communiquer des renseignements protégés acquis par les membres du Comité dans le cadre de leur participation à celui-ci. L’article 12 prévoit qu’aucun membre ou ancien membre du Comité ne peut invoquer l’immunité fondée sur le privilège parlementaire dans le cadre d’une poursuite liée à une violation de l’art. 11.

                    La validité constitutionnelle de l’art. 12 a été contestée au motif qu’elle restreint indûment le privilège de la liberté de parole au Parlement ainsi que le pouvoir de ses Chambres de fixer et de faire respecter leurs propres règles de conduite internes. Le juge saisi de la demande a conclu que la restriction du privilège parlementaire qui résulte de l’art. 12 nécessitait une modification constitutionnelle et a déclaré que l’art. 12 outrepassait le pouvoir du Parlement et était inconstitutionnel. La Cour d’appel n’était pas de cet avis et a jugé que l’art. 12 relève du pouvoir législatif du Parlement prévu à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui confère au Parlement le pouvoir de définir les privilèges, immunités et pouvoirs parlementaires au moyen de mesures législatives dûment adoptées.

                    Arrêt (la juge Côté est dissidente) : Le pourvoi est rejeté.

                    Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau : Le libellé de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, lu dans son contexte historique et constitutionnel, confère au Parlement le pouvoir à la fois d’élargir et de limiter ses privilèges, selon ce qu’il estime approprié pour remplir son rôle constitutionnel. Ce pouvoir ne fait l’objet que de trois contraintes : (1) le Parlement ne peut s’attribuer des privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux de la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment où ils sont conférés; (2) l’art. 18 ne peut être utilisé d’une manière qui entraverait fondamentalement la fonction du Parlement en tant que législature au sein de la démocratie parlementaire de type Westminster du Canada, car cela irait à l’encontre de son objet; et (3) l’art. 18 doit évidemment être utilisé en conformité avec les autres dispositions constitutionnelles qui se rapportent expressément au fonctionnement du Parlement. L’article 12 de la Loi sur le CPSNR constitue une limite mesurée du privilège parlementaire, qui n’excède pas le pouvoir que confère l’art. 18 au Parlement, et a donc été validement adopté.

                    Le privilège parlementaire peut se définir comme la somme des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent le Sénat, la Chambre des communes et les assemblées législatives provinciales ainsi que les membres de chaque Chambre individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions. Le privilège parlementaire constitue un élément important du droit constitutionnel canadien. Il vise à assurer l’autonomie de la législature contre toute ingérence indue de l’exécutif et du judiciaire, et constitue l’un des moyens qui permettent d’assurer le respect du principe fondamental de la séparation constitutionnelle des pouvoirs au Canada.

                    La Constitution du Canada reconnaît, tant implicitement qu’explicitement, la nécessité du privilège parlementaire dans une démocratie parlementaire reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni. Toutefois, elle n’en définit pas expressément le contenu. La Constitution consacre plutôt la compétence des législatures elles-mêmes pour le faire, selon ce qu’elles jugent nécessaire et approprié pour remplir leur rôle, à l’intérieur des limites posées par l’ordre constitutionnel du Canada. Au fédéral, le pouvoir de définir le contenu du privilège parlementaire est expressément conféré au Parlement par l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

                    Pour statuer sur la constitutionnalité de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR, il faut déterminer la portée du pouvoir législatif du Parlement de définir les privilèges du Sénat et de la Chambre des communes, ce qui exige d’interpréter l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. L’interprétation d’une disposition constitutionnelle doit se fonder sur le sens des mots utilisés, considérés dans leur contexte, à la lumière de l’objet qu’ils sont destinés à réaliser. Le sens donné à une disposition constitutionnelle doit également être cohérent avec la structure de gouvernement mise en place par la Constitution et compatible aux autres dispositions de celle-ci.

                    Le libellé de l’art. 18 vise le pouvoir de définir, par voie législative, les « privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont » le Sénat, la Chambre des communes et leurs membres, sans distinction. Rien dans le texte n’indique que cette expression désigne un ensemble plus restreint que la totalité des privilèges, immunités et pouvoirs qui constitue le privilège parlementaire au niveau fédéral. Le texte prévoit une limite supérieure à toute tentative visant à élargir les privilèges dont jouissent les Chambres du Parlement et leurs membres : le Parlement ne peut leur accorder que des privilèges que possède la Chambre des communes britannique au moment où ils sont accordés. Toutefois, le texte de l’art. 18 ne comporte aucun terme exprès interdisant la limitation de certains privilèges, pouvoirs ou immunités. La seule contrainte réside dans le principe ordinaire de droit public selon lequel un pouvoir ne peut être exercé d’une manière incompatible avec l’objet pour lequel il a été conféré, apprécié à la lumière de son contexte historique et constitutionnel.

                    Le contexte historique démontre que, à la différence des législatures provinciales, le Parlement du Canada ne disposait pas, avant 1949, de la compétence de faire des lois concernant sa propre constitution — le Parlement impérial conservait ce pouvoir. Il a donc fallu, en 1867, adopter l’art. 18 à titre d’exception à la règle, pour conférer expressément au Parlement le pouvoir de déterminer par voie législative les privilèges de ses Chambres et de leurs membres. Pour ce qui est du contexte constitutionnel, l’art. 18 doit également être interprété de façon cohérente avec l’ensemble de la Constitution, y compris les autres parties qui se rapportent expressément au fonctionnement du Parlement. L’objet de l’art. 18 doit également prendre en compte le caractère essentiel du Parlement à titre d’organe législatif d’un gouvernement reposant sur les mêmes principes que ceux du Royaume-Uni, tel que l’envisage le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867. Par conséquent, l’art. 18 est assujetti à des limites semblables à celles qui encadrent l’art. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, en ce sens qu’il ne peut être utilisé pour apporter à la Constitution des modifications qui relèvent des autres procédures de modification prévues à la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982.

                    Suivant son texte et son contexte, l’art. 18 a pour objet de permettre au Parlement de définir les privilèges, pouvoirs et immunités dont il a besoin pour protéger ses fonctions en tant qu’organe législatif. Ce pouvoir de définir ses privilèges comprend celui de limiter les privilèges en question. Lorsque le Parlement agit ainsi, il exerce un pouvoir législatif que lui confère la Constitution; il ne modifie pas la Constitution elle-même. Toutefois, un exercice valide de ce pouvoir ne peut pas être incompatible avec l’objet pour lequel il a été conféré et ne peut donc pas modifier ou entraver fondamentalement le rôle du Parlement au sein de l’ordre constitutionnel du Canada.

                    L’article 12 de la Loi sur le CPSNR n’a pas de tels effets; il ne constitue plutôt qu’une limite mesurée du privilège parlementaire. En imposant cette limite mesurée à ses propres privilèges, le Parlement a choisi d’élargir la compétence des tribunaux en leur permettant d’instruire des poursuites criminelles découlant d’actes qui sont normalement protégés par le privilège parlementaire. L’effet de l’art. 12 sur le privilège parlementaire ne vise que l’immunité dont bénéficient ceux qui choisissent de siéger au Comité. Il n’a pas d’incidence sur la liberté de parole au Parlement de façon plus générale, en ce qui a trait à toute autre chose que les renseignements protégés mis à la disposition des membres du Comité en vertu de la Loi sur le CPSNR et dont ils n’auraient pas eu connaissance autrement. L’article 12 relève du pouvoir législatif conféré au Parlement par l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le privilège de la liberté de parole au Parlement n’est pas une matière visée par l’al. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, et l’effet combiné des art. 11 et 12 de la Loi sur le CPSNR ne modifie pas le rôle de la Cour suprême du Canada enchâssé dans la Constitution par l’al. 42(1)d).

                    La juge Côté (dissidente) : Le pourvoi devrait être accueilli et l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR devrait être déclaré ultra vires de la compétence du Parlement. Il y a accord avec les juges majoritaires quant au fait que l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement le pouvoir d’élargir, de restreindre ou d’autrement modifier n’importe lequel de ses privilèges, y compris la liberté de parole, sous réserve de trois contraintes : (1) le Parlement ne peut s’attribuer des privilèges, immunités ou pouvoirs qui excèdent ceux de la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment où ils sont conférés; (2) le Parlement ne peut définir ses privilèges d’une manière qui entrave fondamentalement sa fonction en tant que législature au sein de la démocratie parlementaire de type Westminster du Canada; et (3) l’art. 18 doit être utilisé en conformité avec les autres dispositions constitutionnelles qui se rapportent expressément au fonctionnement du Parlement. Toutefois, il y a désaccord concernant l’application de ce cadre à la présente affaire : l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR est fondamentalement incompatible avec le rôle du Parlement dans la démocratie canadienne et excède donc la compétence que lui confère l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

                    L’article 12 de la Loi sur le CPSNR restreint les privilèges des parlementaires qui sont membres du Comité en les exposant à un risque d’emprisonnement s’ils communiquent au sein du Parlement des renseignements qu’ils ont acquis ou auxquels ils avaient accès en tant que membres du Comité et à l’égard desquels un ministère prend des mesures de protection, même si cette communication survient dans le cadre de travaux du Parlement. Cette restriction à la liberté de parole au Parlement est sans précédent. La faculté des représentants élus de s’exprimer et de débattre au Parlement sans crainte de poursuites civiles ou pénales est essentielle au système de gouvernement du Canada. Les privilèges du Parlement, notamment la liberté de parole et de débat, sont issus de siècles de différends entre la Chambre des communes d’Angleterre, la Couronne et les tribunaux au sujet du pouvoir et de l’indépendance de la Chambre des communes vis-à-vis des autres branches du gouvernement. Lors de leur création, le Parlement du Canada et les législatures provinciales ont hérité de ce même privilège en raison de leur nature de législatures de type Westminster au sein d’un dominion doté d’une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni.

                    Le privilège de la liberté de parole au Parlement est d’une ampleur extraordinaire. Les parlementaires bénéficient d’une immunité grâce à laquelle ils n’ont à rendre de comptes nulle part, excepté au Parlement, pour les propos qu’ils tiennent dans le cadre de leur participation aux travaux parlementaires. La liberté de parole était et est un privilège parlementaire essentiel qui est à la base de la démocratie canadienne. Son importance constante et centrale se manifeste par son rôle consistant à faciliter les affaires courantes du Parlement et à maintenir les principes interdépendants du gouvernement responsable, du gouvernement représentatif et de la séparation des pouvoirs. La liberté de parole au Parlement est donc de la plus haute importance constitutionnelle et les restrictions qui y sont apportées doivent être étroites.

                    L’article 12 de la Loi sur le CPSNR restreint indûment la liberté de parole au Parlement. Le paragraphe 12(1) vise à priver les membres du Comité de la possibilité d’invoquer le privilège parlementaire s’ils communiquent certains renseignements au sein du Parlement et, corollairement, le par. 12(2) prévoit que les déclarations faites au sein du Parlement sont admissibles en preuve pour établir la contravention devant les tribunaux. La portée de cette restriction du privilège ne peut être pleinement comprise qu’à la lumière de l’interdiction de communication prévue au par. 11(1), qui n’est définie que par deux critères. Premièrement, le membre ou ancien membre doit avoir acquis le renseignement ou y avoir eu accès dans le cadre de son travail au sein du Comité. La deuxième exigence est qu’il doit s’agir de renseignements à l’égard desquels un ministère prend des mesures de protection. Rien n’exige que les renseignements concernent la sécurité nationale, ou qu’ils soient sensibles ou préjudiciables à l’intérêt national. Le mandat du Comité est exceptionnellement large et il n’est pas déraisonnable de s’attendre à ce que ses membres aient accès à un vaste éventail hétérogène de renseignements gouvernementaux. Le paragraphe 11(1) interdit la communication de tout renseignement en faisant partie — dès lors que le gouvernement a pris des mesures pour protéger ces renseignements.

                    L’effet de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR, jumelé à l’art. 11, est donc que le Parlement a délégué à l’exécutif, par l’entremise des ministères placés sous l’autorité des ministres, le pouvoir de déterminer quels renseignements les parlementaires ne peuvent pas communiquer au Parlement. Cette délégation ne s’accompagne d’aucune garantie concrète et pourrait empêcher un membre du Comité de communiquer des renseignements au sein du Parlement simplement parce qu’ils étaient politiquement embarrassants, sans pour autant être préjudiciables à des personnes, à des biens ou à l’intérêt national du Canada. Il ne s’agit donc pas d’une restriction soigneusement circonscrite de la liberté de parole au Parlement. L’article 12 est également censé avoir pour effet de conférer aux tribunaux le pouvoir d’imposer des conséquences pénales, notamment l’emprisonnement, en cas de violation de la large restriction à la liberté de parole au Parlement que prévoit l’art. 11. La Loi sur le CPSNR ne prévoit aucun mécanisme permettant aux Chambres du Parlement de lever une sanction potentielle à l’endroit d’un membre du Comité ou d’en empêcher l’imposition, et ne permet pas non plus à un parlementaire d’être dégagé de toute responsabilité criminelle pour avoir signalé ces renseignements lors d’une séance à huis clos.

                    L’article 12 donne donc lieu à une double délégation de grande portée qui entrave fondamentalement le fonctionnement du Parlement. Cette mesure législative est incompatible avec les principes du gouvernement responsable et du gouvernement représentatif. Sous la menace de poursuites, les parlementaires risquent d’être moins en mesure de demander des comptes à l’exécutif s’ils découvrent des abus ou d’autres actes illégaux. Les membres du Comité seront moins en mesure de représenter les intérêts de leurs électeurs s’ils ne peuvent pas s’exprimer sur des questions qui pourraient bien être d’une importance capitale. Fait peut-être plus important encore, en confiant à l’exécutif le soin de déterminer si les propos tenus au sein du Parlement sont licites et aux tribunaux le pouvoir de sanctionner certains propos, la Loi sur le CPSNR entrave fondamentalement la séparation des pouvoirs. La restriction prévue à l’art. 12 est loin d’être étroite. Il s’agit d’une mesure sans précédent dans l’histoire canadienne qui porte atteinte à l’architecture constitutionnelle du Canada.

Jurisprudence

Citée par le juge Rowe

                    Arrêt examiné :  Renvoi : Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54; arrêts mentionnés : New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667; Duffy c. Canada (Senate), 2020 ONCA 536, 151 O.R. (3d) 489; Re Clark and Attorney-General of Canada (1977), 17 O.R. (2d) 593; Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, [2014] 1 R.C.S. 704; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687; Kielley c. Carson (1842), 4 Moo. 63, 13 E.R. 225; Prebble c. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321; Hamilton c. Al Fayed, [2000] 2 All E.R. 224; Stopforth c. Goyer (1979), 23 O.R. (2d) 696; Canada (Procureur général) c. Power, 2024 CSC 26; R. c. Chaytor, [2010] UKSC 52, [2011] 1 A.C. 684; Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112; Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Gagliano c. Canada (Procureur général), 2005 CF 576, [2005] 3 R.C.F. 555; R. c. Blais, 2003 CSC 44, [2003] 2 R.C.S. 236; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Dill c. Murphy, (1864), 1 Moo. N.S. 487, 15 E.R. 784; Canada (Bureau de régie interne) c. Boulerice, 2019 CAF 33, [2019] 3 R.C.F. 145; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; Fielding c. Thomas, [1896] A.C. 600; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Projet de loi fédéral relatif au Sénat (Re), 2013 QCCA 1807, [2013] R.J.Q. 1711; Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433; Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, [2020] 2 R.C.S. 506; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3.

Citée par la juge Côté (dissidente)

                    Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Haxey’s case (1397), 3 Rot. Parl. 434; Proceedings against Sir John Elliot, Denzil Hollis, esq. and Benjamin Valentine, esq. for seditious Speeches in Parliament (1629), 3 St. Tr. 293; Ex parte Wason (1869), 10 B. & S. 580; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Canada (Procureur général) c. Power, 2024 CSC 26; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Pepper c. Hart, [1993] A.C. 593; Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112; Landers c. Woodworth (1878), 2 R.C.S. 158; Michaud c. Bissonnette, 2006 QCCA 775, [2006] R.J.Q. 1552; Figueroa c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 37, [2003] 1 R.C.S. 912; Ontario (Procureur général) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée), 2024 CSC 4; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667; Duffy c. Canada (Senate), 2020 ONCA 536, 151 O.R. (3d) 489; Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, [2020] 2 R.C.S. 506; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876.

Lois et règlements cités

Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., c. 3 [reproduit dans L.R.C. 1985, app. II, n^o 5].

Acte de l’Amérique du Nord britannique (n^o 2), 1949 (R.-U.), 13 Geo. 6, c. 81 [reproduit dans L.R.C. 1985, app. II, n^o 33].

Bill of Rights (Angl.), 1 Will. & Mar. sess. 2, c. 2, art. 9.

Charte canadienne des droits et libertés, art. 17(1).

Code criminel, L.R.C. 1985, c. C-46, art. 126(1).

Justice and Security Act, 2013 (R.-U.), 2013, c. 18.

Loi constitutionnelle de 1867, préambule, art. 18, 53, 54, 91(1), 92(1), 133.

Loi constitutionnelle de 1982, partie V, art. 38, 41, 42, 44, 45, 52.

Loi de 1875 sur le Parlement du Canada (R.-U.), 38 & 39 Vict., c. 38 [reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, n^o 13], préambule.

Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, c. A-1.

Loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, L.C. 2017, c. 15, art. 8, 10a), b), 11, 12, 13, 18, ann.

Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, c. P‑1, art. 4.

Loi sur l’ingérence étrangère et la protection de l’information, L.R.C. 1985, c. O-5, art. 3(1), 13 à 15.

Parliament Act, 1911 (R.-U.), 1 & 2 Geo. 5, c. 13.

Parliament Act, 1949 (R.-U.), 1949, c. 103.

Victoria Constitution Act, 1855 (R.-U.), 18 & 19 Vict., c. 55, s. 35.

Doctrine et autres documents cités

Australie. Department of the House of Representatives. House of Representatives Practice, 7^e éd. par D. R. Elder, dir., Canberra, 2018.

Blackstone, William. Commentaries on the Laws of England, Book I, Oxford, Clarendon Press, 1765.

Campbell, Enid. Parliamentary privilege in Australia, New York, Cambridge University Press, 1966.

Canada. Bibliothèque du Parlement. Service d’information et de recherche parlementaires. Projet de loi C-22 : Loi constituant le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement et modifiant certaines lois en conséquence, Résumé législatif 42-1-C22-F, par Holly Porteous et Dominique Valiquet, Division des affaires juridiques et sociales, 22 août 2016.

Canada. Chambre des communes. La procédure et les usages de la Chambre des communes, 4^e éd. par Eric Janse et Jeffrey LeBlanc, Ottawa, 2025.

Canada. Chambre des communes. Notre procédure : Privilège parlementaire (en ligne : https://www.noscommunes.ca/procedure/notre-procedure/parliamentaryprivilege/c_g_parliamentaryprivilege-f.html).

Canadian Oxford Dictionary, 2^e éd. par Katherine Barber, dir., Don Mills (Ont.), Oxford University Press, 2004, « define ».

Doherty, Peter. « What is this “Mysterious Power”? An Historical Model of Parliamentary Privilege in Canada » (2017), 11 R.D.P.P. 383.

Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 25^e éd. par David Natzler et Mark Hutton, dir., London, LexisNexis, 2019.

Forcese, Craig. Fundamentals of National Security Accountability in Canada, Toronto: Irwin Law, 2023.

Franks, C. E. S. Le Parlement et la sécurité, Hull (Qc), Centre d’édition du gouvernement du Canada, 1980.

Fraser, Alistair, W. F. Dawson et John A. Holtby. Jurisprudence parlementaire de Beauchesne : Règlement annoté et formulaire de la Chambre des communes du Canada, 6^e éd., traduit par Louis Giard, Toronto, Carswell, 1991.

MacDonald, Nicholas A. « Les parlementaires et la sécurité nationale au Canada » (2011), 34:4 R. parl. can. 33.

MacIvor, Heather. « The Speaker’s Ruling on Afghan Detainee Documents : The Last Hurrah for Parliamentary Privilege? » (2010), 19 Forum const. 11.

Maingot, J. P. Joseph. Parliamentary Immunity in Canada, Toronto, LexisNexis, 2016.

Newman, Warren J. « Constitutional Amendment by Legislation », dans Emmett Macfarlane, dir., Constitutional Amendment in Canada, Toronto, University of Toronto Press, 2016, 105.

Newman, Warren J. « Parliamentary Privilege, the Canadian Constitution and the Courts » (2008), 39 R.D. Ottawa 573.

Nouvelle-Zélande. House of Representatives. Parliamentary Practice in New Zealand, 5^e éd. par David Wilson, dir., Wellington, 2023.

O’Brien, Gary William. Pre-Confederation Parliamentary Procedure : The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792-1866, thèse de doctorat, Faculty of Graduate Studies and Research, Carleton University, 1988.

Pigeon, Louis Phillippe. « Are the Provincial Legislatures Parliaments? » (1943), 21 R. du B. can. 826.

Redlich, Josef. The Procedure of the House of Commons : A Study of its History and Present Form, vol. I, traduit par A. Ernest Steinthal, London, Archibald Constable & Co., 1908.

Robert, Charles. « Falling Short : How a Decision of the Northwest Territories Court of Appeal Allowed a Claim to Privilege to Trump Statute Law » (2011), 79 The Table 19.

Royaume-Uni. Joint Committee on Parliamentary Privilege. Report and Proceedings of the Committee, vol. 1, London, 1999.

Rowe, Malcom. « The Unwritten Constitution : A Short Description » (2025), 19 R.D.P.P. 271.

                    POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Doherty, Brown et Trotter), 2024 ONCA 306, 172 O.R. (3d) 416, 496 D.L.R. (4th) 424, [2024] O.J. No. 1810 (Lexis), 2024 CarswellOnt 5782 (WL), qui a infirmé une décision du juge Fregeau, 2022 ONSC 2911, 161 O.R. (3d) 546, 469 D.L.R. (4th) 682, [2022] O.J. No. 2234 (Lexis), 2022 CarswellOnt 6733 (WL). Pourvoi rejeté, la juge Côté est dissidente.

                    Ryan Alford, en personne.

                    Catherine Lawrence et Michelle Kellam, pour l’intimé.

                    Waleed Malik et Josh Hunter, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.

                    François-Olivier Barbeau, Jean-Yves Bernard et Frédéric Perreault, pour l’intervenant le procureur général du Québec.

                    Argumentation écrite seulement par Tyna Mason et Alexander Bjornson, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.

                    Thomson Irvine, c.r., et Theodore J. C. Litowski, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

                    Wai Lam (William) Wong et Gabriela Dedelli, pour l’intervenante la présidente de l’Assemblée législative de l’Ontario.

                    Adam Goldenberg, Javid Dharas, Mathew Zaia et Stéphane Beaulac, pour l’intervenante la Commission internationale de juristes (Canada).

                    Michael Fenrick et Mannu Chowdhury, pour l’intervenante British Columbia Civil Liberties Association.

                    Gannon Beaulne, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.

                    Paul-Erik Veel et Amy Goudge, pour l’intervenante Canadian Constitution Foundation.

                    Christian Trépanier, Alexandre Belzile, Alexandrine Lahaie et Andrée-Anne Bolduc, pour l’intervenante l’Assemblée nationale du Québec.

                    Marc-André Roy et Anne Burgess, pour l’intervenante la présidente du Sénat.

                    Alyssa Tomkins et John J. Wilson, pour l’intervenant le président de la Chambre des communes.

                   Version française du jugement du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau rendu par

                   Le juge Rowe —

I.               Aperçu

[1]                              Le privilège parlementaire est une composante importante du droit constitutionnel canadien. Il constitue une caractéristique essentielle de tout corps législatif de type Westminster, tel que ceux qui ont été établis ou maintenus par la Loi constitutionnelle de 1867. La Constitution du Canada reconnaît, tant implicitement qu’explicitement, la nécessité du privilège parlementaire dans une démocratie parlementaire reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni. Toutefois, elle n’en définit pas expressément le contenu.

[2]                              La Constitution consacre plutôt la compétence des législatures elles-mêmes pour le faire, selon ce qu’elles jugent nécessaire et approprié pour remplir leur rôle, à l’intérieur des limites posées par notre ordre constitutionnel. Au fédéral, le pouvoir de définir le contenu du privilège parlementaire est expressément conféré au Parlement par l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

[3]                              Le Parlement a exercé ce pouvoir lors de sa toute première session en 1868, en adoptant la disposition antérieure à l’actuel art. 4 de la Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, c. P-1. Depuis, le Parlement a en grande partie défini les privilèges du Sénat, de la Chambre des communes et de leurs membres par renvoi à ceux dont jouissait la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment de la Confédération. La liberté de parole dans les débats parlementaires fait depuis longtemps partie de ces privilèges.

[4]                              En 2017, le Parlement a adopté la Loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, L.C. 2017, c. 15 (« Loi sur le CPSNR ») dans le but de former un comité statutaire de parlementaires chargé de superviser l’appareil de sécurité nationale et de renseignement du Canada (« Comité »). L’article 12 de cette Loi contient une disposition qui interdit aux parlementaires siégeant au Comité d’invoquer l’immunité fondée sur le privilège parlementaire dans le cadre d’une poursuite intentée contre eux en lien avec la communication de renseignements concernant la sécurité nationale obtenus en leur qualité de membres du Comité.

[5]                              L’appelant, le professeur Ryan Alford, conteste la validité constitutionnelle de cette disposition, au motif qu’elle restreint indûment le privilège de la liberté de parole au Parlement ainsi que le pouvoir de ses Chambres de fixer et de faire respecter leurs propres règles de conduite internes. Ce faisant, il remet en question la portée du pouvoir législatif du Parlement de définir ses propres privilèges en vertu de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Il estime que, puisque le privilège parlementaire a valeur constitutionnelle, il ne peut être restreint que par une modification de la Constitution du Canada conformément à la procédure prévue à la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, et non par une loi ordinaire.

[6]                              L’intimé le procureur général du Canada soutient que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR constitue une redéfinition du privilège parlementaire qui relève du pouvoir législatif que possède le Parlement en vertu du libellé clair de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. S’appuyant sur le texte et le contexte de l’art. 18, l’intimé fait valoir que le Parlement dispose d’un vaste pouvoir lui permettant d’élargir et de limiter ses privilèges comme il le juge opportun de temps à autre, sous réserve seulement des frontières de notre cadre constitutionnel. Selon lui, la limite mesurée du privilège qu’impose l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR est loin d’atteindre ces frontières.

[7]                              Mon analyse se décline en trois volets : je décrirai d’abord la nature du privilège parlementaire en droit constitutionnel canadien; je me pencherai ensuite sur l’interprétation de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 à la lumière de son texte, de son contexte historique et constitutionnel ainsi que de son objet. Enfin, j’examinerai si l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR relève de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

[8]                              Appliquant ce qui précède, j’estime que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR a été validement adopté en vertu du pouvoir législatif que confère au Parlement l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. En conséquence, je suis d’avis de rejeter le pourvoi.

II.            Faits

[9]                              La Loi sur le CPSNR est entrée en vigueur en 2017. Elle crée un comité éponyme composé de députés et de sénateurs nommés par le gouverneur en conseil, dont le mandat est de superviser l’appareil de sécurité nationale et de renseignement du Canada. Il convient de souligner qu’il ne s’agit pas d’un comité parlementaire, mais d’un comité établi par la loi qui relève du pouvoir exécutif.

[10]                          Compte tenu du mandat du Comité, ses membres sont appelés à examiner des renseignements sensibles concernant la sécurité nationale. Plusieurs dispositions de la Loi sur le CPSNR visent à ce que ces renseignements soient gardés secrets. Elles prévoient notamment l’obligation pour les membres d’obtenir et de conserver l’habilitation de sécurité requise (al. 10a)) et de prêter serment ou de faire une déclaration solennelle qui comporte un engagement de ne pas communiquer les renseignements obtenus à titre confidentiel en qualité de membre (al. 10b) et ann.); la tenue à huis clos de réunions au cours desquelles des renseignements sensibles sont examinés (art. 18); et, dans le cas des art. 11 et 12, la possibilité de poursuites pénales relatives à la communication de renseignements protégés.

[11]                          L’article 11 de la Loi énonce l’interdiction de communiquer des renseignements protégés acquis par les membres du Comité dans le cadre de leur participation à celui-ci. L’article 12 de la Loi prévoit qu’aucun membre ou ancien membre du Comité ne peut invoquer l’immunité fondée sur le privilège parlementaire dans le cadre d’une poursuite liée à une violation de l’art. 11.

[12]                          L’appelant a d’abord présenté une demande contestant la validité de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR en 2017. Le professeur Alford enseigne le droit. Il n’est pas un membre actuel ni un ancien membre du Comité, et n’est pas non plus un parlementaire. Pour cette raison, la Cour supérieure de l’Ontario a jugé qu’il n’avait pas qualité pour présenter la demande, notant que [traduction] « [m]ême s’[il] peut avoir un intérêt particulier en tant qu’universitaire », il n’a « aucun intérêt réel dans cette affaire » (2018 ONSC 3984, 53 Admin. L.R. (6th) 338, par. 18).

[13]                          La Cour d’appel de l’Ontario n’était pas du même avis. Elle a reconnu à l’appelant la qualité pour agir dans l’intérêt public afin de soulever la [traduction] « pure question de droit » en litige (2019 ONCA 657, 62 Admin. L.R. (6th) 285, par. 3) et a renvoyé sa demande à la Cour supérieure pour qu’elle tranche la question sur le fond.

III.         Décisions des juridictions inférieures

A.           Cour supérieure de justice de l’Ontario, 2022 ONSC 2911, 161 O.R. (3d) 546 (le juge Fregeau)

[14]                          Le juge saisi de la demande s’est penché sur la question de savoir si l’art. 12 relève de la [traduction] « compétence constitutionnelle [du Parlement] de limiter ou de restreindre » le privilège parlementaire en vertu du pouvoir de « définir » ce privilège que lui confère l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 (par. 25).

[15]                          Après avoir passé en revue la jurisprudence de notre Cour et de la Cour d’appel de l’Ontario, le juge saisi de la demande a conclu que les privilèges de la Chambre des communes et du Sénat ont un statut constitutionnel. L’étape suivante de l’analyse, a-t-il décidé, portait sur le pouvoir du Parlement de modifier une règle ayant un statut constitutionnel.

[16]                          S’appuyant sur les arrêts de notre Cour New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, et Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667, de même que sur les décisions de la Cour d’appel de l’Ontario Duffy c. Canada (Senate), 2020 ONCA 536, 151 O.R. (3d) 489, et Re Clark and Attorney-General of Canada (1977), 17 O.R. (2d) 593, le juge saisi de la demande a statué que [traduction] « le privilège parlementaire, y compris la liberté de parole et de débat » et les immunités dont jouissent les membres des Chambres du Parlement, constitue un élément essentiel de la démocratie constitutionnelle canadienne (par. 44). De plus, se fondant sur le Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, [2014] 1 R.C.S. 704, le juge saisi de la demande était d’accord avec l’appelant pour dire que toute loi visant à modifier la structure fondamentale de notre ordre constitutionnel exige une modification sous le régime de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Il a conclu que la restriction ou la suppression du privilège parlementaire qui résulte de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR nécessitait une modification constitutionnelle conformément à la partie V.

[17]                          Enfin, le juge saisi de la demande a retenu l’argument de l’appelant selon lequel l’art. 12 excède la compétence législative prévue à l’art. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui autorise le Parlement à modifier les dispositions de la Constitution qui concernent le Sénat et la Chambre des communes. Le juge saisi de la demande a estimé que la limitation du privilège parlementaire découlant de l’art. 12 équivalait à une modification aux « pouvoirs du Sénat » au sens de l’al. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, auquel l’art. 44 est expressément subordonné. Par conséquent, une modification selon la procédure générale énoncée à l’art. 38 était requise. Pour cette raison, le juge saisi de la demande a accueilli la demande et a rendu une ordonnance déclarant que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR outrepassait le pouvoir du Parlement et était inconstitutionnel.

B.            Cour d’appel de l’Ontario, 2024 ONCA 306, 172 O.R. (3d) 416 (le juge Doherty, avec l’accord des juges Brown et Trotter)

[18]                          La Cour d’appel a accueilli l’appel du procureur général et a jugé que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR relève du pouvoir législatif du Parlement prévu à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

[19]                          La Cour d’appel a d’abord examiné l’effet des dispositions pertinentes de la Loi — les art. 11 et 12 — et a statué qu’elles interdisent conjointement la communication de certains renseignements en particulier, mais n’interdisent pas les débats au Parlement sur les questions de sécurité nationale et de collecte de renseignements en général.

[20]                          Se penchant ensuite sur l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, la Cour d’appel a jugé qu’il « confère clairement et sans équivoque au Parlement le pouvoir législatif plénier et continu de définir les privilèges, immunités et pouvoirs des parlementaires au moyen d’une loi dûment adoptée » (par. 43). Ce pouvoir n’est assujetti qu’à la limite relative à l’élargissement de ces droits décrite dans les derniers mots de la disposition.

[21]                          Cette conclusion découlait d’abord du sens ordinaire du terme « définir » qui, selon la cour, signifie dire ce qu’est ou n’est pas une chose (par. 43). De plus, la cour a noté que le libellé de l’art. 18 rend celui-ci applicable à l’ensemble des privilèges, immunités et pouvoirs parlementaires, y compris ceux qui sont inhérents au rôle du Parlement.

[22]                          La Cour d’appel a estimé que cette interprétation du texte s’accordait avec l’objet du privilège parlementaire, qui consiste à protéger l’autonomie du Parlement et à empêcher toute ingérence des tribunaux ou de l’exécutif. Contrairement à ce que soutenait l’appelant, la Cour d’appel a estimé que l’adoption de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR ne compromet pas l’indépendance du Parlement, mais qu’elle est plutôt conforme à l’obligation qui incombe aux tribunaux et à l’exécutif de respecter les décisions du Parlement quant à l’étendue de ses propres pouvoirs et privilèges.

[23]                          Enfin, la cour a rejeté l’argument de l’appelant selon lequel l’art. 12 modifie de façon radicale l’architecture constitutionnelle du Canada en empêchant les parlementaires d’informer leurs collègues des abus du gouvernement. La cour n’a relevé aucun élément au dossier étayant cet argument et a rejeté les scénarios hypothétiques évoqués par l’appelant pour illustrer la façon dont la Loi réduirait les parlementaires au silence.

[24]                          La Cour d’appel a conclu que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR limite le privilège de la liberté de parole et de débat au Parlement, mais que cette limitation est loin de constituer une [traduction] « rénovation constitutionnelle » ou un embargo sur la surveillance parlementaire des questions concernant la sécurité nationale (par. 57).

IV.         Question

[25]                          La seule question à trancher dans le présent pourvoi est celle de savoir si l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR relève du pouvoir législatif que l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement.

V.           Arguments des parties et des présidents des Chambres du Parlement

A.           L’appelant

[26]                          L’appelant s’appuie sur des passages de l’arrêt New Brunswick Broadcasting où notre Cour confirme que les législatures provinciales sont investies des privilèges nécessaires à l’exercice de leurs fonctions en tant qu’organes législatifs de type Westminster, pour faire une distinction entre le statut constitutionnel des privilèges « inhérents » et celui des privilèges « établis par voie législative » au fédéral. L’appelant soutient qu’alors que les premiers tireraient leur source du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, l’art. 18 de cette loi ne confère au Parlement que le pouvoir d’ajouter, par voie législative, de nouveaux privilèges à ces privilèges inhérents, ou encore de supprimer ou de restreindre les privilèges ainsi établis par la loi. Il n’autorise pas le Parlement à limiter ou à abroger un privilège « inhérent », dont la liberté de parole dans les débats constituerait l’exemple le plus essentiel — cela, affirme-t-il, ne peut être fait que par le biais d’une modification constitutionnelle.

[27]                          L’appelant soutient en outre que l’art. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne permet pas au Parlement de restreindre la liberté de parole comme il le fait au moyen de l’art. 12, car cela modifie fondamentalement l’architecture de la Constitution et contrevient aux al. 42(1)b) et d) en touchant à la fois aux « pouvoirs du Sénat » et au rôle de notre Cour. Pour ce qui est de la première disposition, l’appelant fait valoir que l’art. 12 empiète sur le pouvoir inhérent du Sénat d’imposer des mesures disciplinaires à ses propres membres. Quant à la seconde, il affirme que le fait de permettre des poursuites fondées sur la Loi sans la protection du privilège parlementaire entraînera notre Cour dans ce qu’il qualifie de conflits politiques entre les pouvoirs exécutif et législatif du gouvernement. Par conséquent, l’appelant conclut que le Parlement ne peut atteindre l’objectif qu’il s’est fixé à l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR qu’au moyen d’une modification constitutionnelle selon la procédure prévue à l’art. 38 de la Loi constitutionnelle de 1982.

B.            L’intimé

[28]                          L’intimé soutient que le Parlement a le pouvoir absolu et permanent de définir ses privilèges, pouvoirs et immunités en vertu de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le sens ordinaire du terme « define » à l’art. 18 confère le pouvoir au Parlement de délimiter ses privilèges d’une façon qui comprend le fait d’en limiter ou d’en réduire l’étendue. Selon l’intimé, le statut constitutionnel du privilège parlementaire n’a pas d’incidence sur le pouvoir conféré par l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce pouvoir, qui est lui-même conféré par la Constitution, autorise le Parlement à limiter tant les privilèges inhérents que les privilèges établis par voie législative, lesquels jouissent du même statut constitutionnel au Canada.

[29]                          L’intimé soutient que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR ne peut à juste titre être considéré comme une modification de la Constitution. Il ne modifie pas le texte de la Constitution. Selon l’intimé, l’art. 12 n’a pas non plus d’incidence sur l’architecture de la Constitution en modifiant les « pouvoirs du Sénat » ou le rôle de notre Cour. L’article 12 est plutôt un compromis réfléchi par lequel le Parlement accorde aux membres volontaires du Comité l’accès à certains renseignements concernant la sécurité nationale, et permet de ce fait une surveillance accrue de l’action de l’exécutif, en contrepartie de la renonciation par ces membres à la possibilité d’invoquer l’immunité fondée sur le privilège parlementaire en cas de communication illégale de ces renseignements.

C.            La présidente du Sénat et le président de la Chambre des communes

[30]                          Les présidents des deux Chambres du Parlement interviennent dans le présent pourvoi. Compte tenu de leur expertise particulière et de leur intérêt direct dans la question soulevée, il convient d’examiner leurs observations.

[31]                          La présidente du Sénat soutient que le Parlement détient, en vertu de l’art. 18, le pouvoir absolu de légiférer afin de définir les privilèges de ses Chambres comme il le juge opportun pour leur permettre de jouer leur rôle constitutionnel, notamment en limitant la portée des privilèges en question lorsqu’il l’estime nécessaire. La présidente affirme que cette faculté de définir ou de limiter ces privilèges ou d’y renoncer constitue en soi un élément essentiel du privilège parlementaire. Cette thèse trouve appui dans la raison d’être du privilège parlementaire, qui est de protéger l’autonomie des assemblées législatives contre l’ingérence des tribunaux. Selon la présidente du Sénat, le pourvoi du professeur Alford est une invitation paradoxale faite aux tribunaux à empiéter sur l’autonomie parlementaire au nom de l’autonomie parlementaire (m. interv., par. 24).

[32]                          Le président de la Chambre des communes insiste sur le fait que le privilège parlementaire doit être interprété de façon cohérente avec les autres composantes de la Constitution (m. interv., par. 29). Il avance en outre que le pouvoir conféré au Parlement par l’art. 18 est un pouvoir absolu et permanent, et qu’une telle interprétation s’accorde avec l’objet du privilège parlementaire lui-même. Ce pouvoir comprend celui de limiter le privilège. À l’appui de cette position, le président invoque trois principes d’interprétation constitutionnelle : la primauté du texte, les principes constitutionnels de la souveraineté parlementaire et de la séparation des pouvoirs et le principe suivant lequel une partie de la Constitution ne peut pas en abroger une autre (par. 41-43). Le président soutient que l’appelant, dans son interprétation restrictive de l’art. 18, se méprend sur la nature et la valeur constitutionnelle du privilège parlementaire et affirme que cette interprétation risquerait d’avoir de graves conséquences sur le fonctionnement des Chambres du Parlement.

VI.         Analyse

A.           Norme de contrôle

[33]                          Le présent pourvoi soulève une question de droit à l’égard de laquelle la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235).

B.            La nature du privilège parlementaire en droit constitutionnel canadien

[34]                          Au Canada, le privilège parlementaire peut se définir comme « la somme des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent le Sénat, la Chambre des communes et les assemblées législatives provinciales ainsi que les membres de chaque Chambre individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions » (Vaid, par. 29(2), adapté de l’ouvrage Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (23^e éd. 2004), p. 75).

[35]                          Le privilège parlementaire était à l’origine une composante de la Constitution du Royaume-Uni, telle qu’elle a été consolidée après la guerre civile anglaise (1642-1651) et la Glorieuse Révolution (1688-1689). Il est né de la lutte qu’a menée pendant plusieurs siècles la Chambre des communes anglaise afin d’affirmer son indépendance et son autonomie vis-à-vis du monarque et des tribunaux (Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687, par. 22; New Brunswick Broadcasting, p. 344 et 379; P. Doherty, « What is this “Mysterious Power”? An Historical Model of Parliamentary Privilege in Canada » (2017), 11 R.D.P.P. 383, p. 390).

[36]                          Bien qu’il soit d’origine britannique, le privilège parlementaire constitue un élément important de notre propre droit constitutionnel, comme le reconnaît l’énoncé du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui exprime l’intention de doter le Canada d’« une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni » (voir New Brunswick Broadcasting, p. 375, la juge McLachlin). De fait, la protection nécessaire contre l’ingérence externe que confère le privilège est constitutionnellement inhérente à tout organe législatif de type Westminster (New Brunswick Broadcasting; Chagnon, par. 1 et 24), tel que ceux qu’a créés le gouvernement impérial dans les colonies britanniques de l’Amérique du Nord, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande (Kielley c. Carson (1842), 4 Moo. 63, 13 E.R. 225; voir aussi E. Campbell, Parliamentary privilege in Australia (1966), p. 12-27; G. W. O’Brien, Pre-Confederation Parliamentary Procedure : The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792-1866, thèse de doctorat, Université Carleton (1988), p. 108-113, 191-196, 303-304 et 375-377).

[37]                          Le privilège parlementaire comprend les privilèges collectifs appartenant aux organes législatifs et les privilèges individuels dont jouissent leurs membres (J. P. J. Maingot, Parliamentary Immunity in Canada (2016), p. 18). Les deux types sont [traduction] « un moyen d’assurer l’exercice efficace des fonctions collectives de la Chambre » (Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (25^e éd. 2019), par D. Natzler et M. Hutton, dir., par. 12.1). Pour les parlementaires individuellement, le privilège est souvent décrit comme une immunité, soit [traduction] « une exemption d’une certaine obligation, charge, participation ou responsabilité à laquelle d’autres personnes sont assujetties » (Chagnon, par. 19, citant Maingot, p. 13).

[38]                          Depuis au moins le 16^e siècle, la liberté de parole au Parlement figure parmi les privilèges anciens des Chambres du Parlement anglais (Erskine May, par. 12.4). Ce privilège a été codifié à la suite de la Glorieuse Révolution à l’art. 9 du Bill of Rights de 1689 (Angl.), 1 Will. & Mar. sess. 2, c. 2, lequel prévoit que [traduction] « la liberté de parole et des débats ou travaux au Parlement ne devrait être attaquée ou contestée devant aucun tribunal ni ailleurs qu’au Parlement ». Ce privilège confère normalement aux parlementaires une immunité contre toute responsabilité juridique pour les déclarations faites dans le cadre des travaux parlementaires, du fait que ces déclarations ne peuvent être invoquées dans une instance judiciaire (Prebble c. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321 (C.P.); Hamilton c. Al Fayed, [2000] 2 All E.R. 224 (H.L.); Stopforth c. Goyer (1979), 23 O.R. (2d) 696 (C.A.), p. 700; Re Clark).

[39]                          Depuis ses débuts, le privilège parlementaire a principalement été revendiqué [traduction] « contre les prérogatives de la Couronne [et] l’autorité des [t]ribunaux ordinaires » (J. Redlich, The Procedure of the House of Commons : A Study of its History and Present Form (1908), vol. I, p. 46). Conformément à l’historique de son évolution, le privilège parlementaire vise en effet à assurer l’autonomie de la législature contre toute ingérence indue des autres branches de l’État, soit l’exécutif et le judiciaire. Il constitue « l’un des moyens qui permettent d’assurer le respect du principe fondamental de la séparation constitutionnelle des pouvoirs » au Canada (Vaid, par. 21).

[40]                          Par conséquent, le privilège parlementaire désigne le pouvoir exclusif des assemblées législatives d’établir et de faire respecter leurs propres règles et d’effectuer leurs travaux à l’abri de l’ingérence des tribunaux. Du point de vue de ces derniers, il s’agit essentiellement d’une règle de compétence judiciaire (Canada (Procureur général) c. Power, 2024 CSC 26, par. 151, le juge Jamal, dissident en partie, mais non sur ce point), empêchant le contrôle judiciaire de l’exercice d’une série de privilèges constitutionnellement protégés. Les principes du privilège parlementaire sont ainsi un « moyen d’établir une distinction entre les domaines de compétence des tribunaux et des organismes législatifs » (Duffy, par. 35; New Brunswick Broadcasting, p. 383-384; voir aussi R. c. Chaytor, [2010] UKSC 52, [2011] 1 A.C. 684, par. 14-16; Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112, p. 1168).

[41]                          Lorsque le privilège parlementaire est invoqué, le rôle du tribunal consiste à identifier la ligne de démarcation entre sa propre sphère de compétence et celle de l’organe législatif en déterminant si l’existence d’un privilège revendiqué est établie. Une fois cette ligne établie, le tribunal ne peut la franchir pour contrôler l’exercice du privilège par l’organe législatif (Vaid, par. 40-41 et 47-48; Chagnon, par. 2 et 32; New Brunswick Broadcasting, p. 350, le juge en chef Lamer, et p. 384-385, la juge McLachlin; M. Rowe, « The Unwritten Constitution : A Short Description » (2025), 19 R.D.P.P. 271, p. 279). Il en est ainsi même lorsqu’il est allégué qu’un tel exercice porte atteinte à certains droits protégés par la Charte canadienne des droits et libertés (New Brunswick Broadcasting). « Sur des questions relevant de son privilège, [c’est plutôt] l’assemblée législative [qui] aurait compétence exclusive pour déterminer si les droits de la personne et les libertés publiques ont été respectés » (Vaid, par. 30) via l’exercice de ses propres pouvoirs de sanction (Duffy, par. 91; voir aussi Canada, Chambre des communes, La procédure et les usages de la Chambre des communes (4^e éd. 2025), par E. Janse et J. LeBlanc, ch. 3).

[42]                          Ainsi, même si la common law reconnaît le privilège parlementaire, elle n’en est pas la source et ne peut pas modifier les lois et usages du Parlement ni influer sur ceux-ci. Les décisions en cette matière reviennent aux législatures elles-mêmes, selon ce qu’elles jugent opportun, à un moment donné (Maingot, p. 304; Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, p. 784-785).

[43]                          Ce principe se reflète dans l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui confère au Parlement le pouvoir de définir ses privilèges par voie législative, sous réserve de la limite expresse qu’ils ne peuvent excéder ceux de la Chambre des communes du Royaume-Uni.

[44]                          Ce pouvoir a été exercé par le Parlement via l’actuel art. 4 de la Loi sur le Parlement du Canada. L’alinéa 4a) incorpore par renvoi en droit canadien les privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissait la Chambre des communes britannique au moment de la Confédération en 1867. Ceux-ci comprennent notamment la liberté de parole au Parlement (Vaid, par. 29(10); Gagliano c. Canada (Procureur général), 2005 CF 576, [2005] 3 R.C.F. 555). Par conséquent, au fédéral, « les privilèges parlementaires sont “principalement constitués de privilèges ‘établis par voie législative’” plutôt que de “privilèges inhérents” » (Power, par. 146, le juge Jamal, dissident, mais non sur ce point, citant Vaid, par. 36; voir aussi Duffy, par. 28-30). Quelle que soit la source du privilège, l’immunité juridictionnelle qu’il confère est la même. En effet, « [c]’est la nature de la fonction exercée (selon le modèle de démocratie parlementaire du Parlement de Westminster) et non l’origine de la règle juridique (selon qu’il s’agit d’un privilège inhérent ou d’un privilège établi par voie législative) qui confère l’immunité » (Vaid, par. 34).

[45]                          L’article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada n’est pas lui-même constitutionnalisé par l’art. 52 ou la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Il peut être modifié de la même manière que toute autre loi, comme le prévoit l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

C.            L’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867

[46]                          Pour statuer sur la constitutionnalité de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR, il faut déterminer la portée du pouvoir législatif du Parlement de définir les privilèges du Sénat et de la Chambre des communes. Pour cela, il est nécessaire d’interpréter l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, auquel je vais maintenant m’intéresser.

(1)          Principes d’interprétation constitutionnelle

[47]                          L’interprétation d’une disposition constitutionnelle doit se fonder sur le sens des mots utilisés, considérés dans leur contexte, à la lumière de l’objet qu’ils sont destinés à réaliser (R. c. Blais, 2003 CSC 44, [2003] 2 R.C.S. 236, par. 16; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155-156). Les documents constitutionnels doivent recevoir une interprétation large et téléologique qui respecte leurs limites textuelles, contextuelles et historiques (Blais, par. 17 et 40).

[48]                          Le sens donné à une disposition constitutionnelle doit également être cohérent avec la structure de gouvernement mise en place par la Constitution, telle qu’elle ressort des Lois constitutionnelles de 1867 et de 1982 (Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 50; Renvoi relatif à la réforme du Sénat, par. 26). L’interprétation d’une disposition prise isolément doit être compatible avec les autres dispositions de la Constitution : on ne peut interpréter une partie de la Constitution de façon à priver une autre de son effet (New Brunswick Broadcasting, p. 373 et 390).

[49]                          Cette démarche d’interprétation se trouve donc encadrée et « circonscrite par la formulation, la structure et l’historique du texte constitutionnel, par la tradition constitutionnelle et par l’histoire, les traditions et les philosophies inhérentes » du régime politique que ces textes législatifs visent à établir (Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, p. 394).

(2)          Texte

[50]                          La première étape de l’interprétation de l’art. 18 consiste à examiner le sens ordinaire et grammatical de son texte. L’article 18 dispose :

18 Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps à autre par loi du Parlement du Canada; mais de manière à ce qu’aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation de la présente loi, sont possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d’Irlande et par les membres de cette Chambre[1].

18 The privileges, immunities, and powers to be held, enjoyed, and exercised by the Senate and by the House of Commons, and by the members thereof respectively, shall be such as are from time to time defined by Act of the Parliament of Canada, but so that any Act of the Parliament of Canada defining such privileges, immunities, and powers shall not confer any privileges, immunities, or powers exceeding those at the passing of such Act held, enjoyed, and exercised by the Commons House of Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, and by the members thereof.

[51]                          Ce libellé vise les « privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont » le Sénat, la Chambre des communes et leurs membres, sans distinction. Rien dans le texte n’indique que cette expression désigne un ensemble plus restreint que la totalité des privilèges, immunités et pouvoirs qui constitue le privilège parlementaire au niveau fédéral.

[52]                          Les parties ne s’entendent pas sur ce que signifie « define » en ce qui concerne les privilèges parlementaires. Selon son sens ordinaire et grammatical, le verbe « define » s’entend de l’action [traduction] « d’énoncer ce qu’est une chose et/ou ce qu’elle n’est pas », de « décrire ou expliquer la portée et les caractéristiques essentielles, etc., de (quelque chose) » ou de « fixer ou indiquer les limites ou l’étendue de (quelque chose) » (motifs de la C.A., par. 43; Canadian Oxford Dictionary (2^e éd. 2004), p. 395).

[53]                          Appelé à interpréter le mot « define » à l’art. 35 de la Victoria Constitution Act, 1855 (R.-U.), 18 & 19 Vict., c. 55 — une disposition ayant un objet comparable à celui de l’art. 18 dans la colonie australienne — le Comité judiciaire du Conseil privé a jugé qu’il équivalait à [traduction] « déclarer » ces privilèges (Dill c. Murphy, (1864), 1 Moo. N.S. 487, 15 E.R. 784, p. 794). Je souscris donc à l’interprétation du procureur général du Canada quant au sens ordinaire du mot « define » à l’art. 18, soit que le Parlement a le pouvoir [traduction] « de fixer ou de déclarer les contours ou la portée de ses privilèges, immunités et pouvoirs parlementaires » (m.i., par. 28).

[54]                          L’article 18 indique sans ambiguïté la forme que doit revêtir une telle définition — une « loi du Parlement du Canada ». Le texte appuie également l’idée selon laquelle le pouvoir de définir l’un des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent les Chambres du Parlement est permanent — le Parlement peut définir ces privilèges par voie législative « de temps à autre ». Cela s’oppose à l’affirmation de l’appelant selon laquelle certains privilèges seraient figés dans le temps, hors de la portée de la compétence législative du Parlement.

[55]                          En ce qui concerne les limites encadrant l’exercice par le Parlement du pouvoir législatif que lui confère l’art. 18, le texte ne prévoit qu’une limite « supérieure » à toute tentative visant à élargir les privilèges dont jouissent ses Chambres et leurs membres : le Parlement ne peut leur accorder que des privilèges que possède la Chambre des communes britannique au moment où ils sont accordés (Maingot, p. 19-20; Canada (Bureau de régie interne) c. Boulerice, 2019 CAF 33, [2019] 3 R.C.F. 145, par. 57-58; Vaid, par. 33; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876, par. 66, la juge McLachlin (plus tard juge en chef), souscrivant au résultat). Ce critère n’est pas lui-même fixé dans le temps, ce qui étaye davantage l’interprétation selon laquelle ce pouvoir est permanent.

[56]                          Le texte de l’art. 18 ne comporte aucun terme exprès interdisant la limitation de certains privilèges, pouvoirs ou immunités. S’il existe une limite inférieure, comme le soutiennent l’appelant et d’autres, elle réside, à mon avis, dans le principe ordinaire de droit public selon lequel un pouvoir ne peut être exercé d’une manière incompatible avec l’objet pour lequel il a été conféré, apprécié à la lumière de son contexte historique et constitutionnel.

(3)          Contexte historique

[57]                          La version actuelle de l’art. 18 a été édictée par la Loi de 1875 sur le Parlement du Canada (R.-U.), 38 & 39 Vict., c. 38. Selon le préambule de cette Loi, elle remplaçait la disposition initiale de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., c. 3, afin de dissiper les « doutes [. . .] à l’égard du droit de définir par une loi du Parlement du Canada, en vertu dudit article, les dits privilèges, pouvoirs et immunités » que la formulation antérieure avait pu susciter. L’intention expresse du Parlement impérial en adoptant l’art. 18 était de confirmer le pouvoir du Parlement du Canada, en vertu de cette disposition, de déterminer par voie législative les privilèges de ses Chambres et de leurs membres, pouvant aller jusqu’à inclure tout privilège dont jouissait la Chambre des communes britannique.

[58]                          Cela reflétait le pouvoir du Parlement impérial lui-même en la matière. En effet, selon la Constitution du Royaume-Uni, le principe était alors, et demeure, que le Parlement britannique peut définir les privilèges de ses Chambres par voie législative en vertu de sa souveraineté parlementaire. Blackstone a d’ailleurs qualifié ce pouvoir de [traduction] « principal privilège du Parlement » (Commentaries on the Laws of England (1765), vol. I, p. 159). Ce principe a récemment été réaffirmé par la Cour suprême du Royaume-Uni dans l’arrêt Chaytor : [traduction] « Il est évidemment toujours loisible au Parlement, par voie législative, d’autoriser les tribunaux à empiéter sur des matières relevant de sa compétence exclusive, voire sur le privilège consacré à l’art. 9 . . . », lequel porte sur la liberté de parole au Parlement (par. 67; voir aussi Stockdale, p. 1153-1154).

[59]                          À cet égard, l’art. 18 s’accorde parfaitement avec le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui prévoit que la Constitution du Canada repose sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni.

[60]                          Les législatures provinciales du Canada possédaient déjà une compétence semblable, comme l’a confirmé la jurisprudence subséquente. Dans l’arrêt Fielding c. Thomas, [1896] A.C. 600, le Comité judiciaire du Conseil privé a statué que les législatures provinciales détenaient le pouvoir de définir les privilèges de leurs assemblées législatives depuis l’adoption de l’art. 5 de la Colonial Laws Validity Act, 1865 (R.-U.), 28 & 29 Vict., c. 63, qui les habilitait à [traduction] « légiférer relativement à leur constitution, à leurs pouvoirs et à leur procédure ».

[61]                          Cette même compétence a par la suite été reprise au par. 92(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 (maintenant abrogé), qui conférait aux législatures provinciales la compétence de faire des lois concernant « [l]’amendement, de temps à autre, nonobstant toute disposition contraire énoncée dans le présent acte de la constitution de la province, sauf les dispositions relatives à la charge de lieutenant-gouverneur ». En 1982, le par. 92(1) a été essentiellement remplacé par l’art. 45 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui est au même effet (voir SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 33; Renvoi relatif à la réforme du Sénat, par. 47-48; Chagnon, par. 60, le juge Rowe, motifs concordants; voir aussi W. J. Newman, « Parliamentary Privilege, the Canadian Constitution and the Courts » (2008), 39 R.D. Ottawa 573, p. 580-581).

[62]                          À la différence des législatures provinciales, le Parlement du Canada ne disposait pas, avant 1949, de la compétence de faire des lois concernant sa propre constitution — le Parlement impérial conservait ce pouvoir. Ce n’est qu’en 1949 que l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (n^o 2), 1949 (R.-U.), 13 Geo. 6, c. 81, a ajouté le par. 91(1) à la Loi constitutionnelle de 1867 (maintenant abrogé), pour conférer au Parlement la compétence de faire des lois en vue de la « modification, de temps à autre, de la constitution du Canada », sous réserve de certaines exceptions énumérées, notamment des matières d’intérêt provincial.

[63]                          Il a donc fallu, en 1867, adopter l’art. 18 à titre d’exception à la règle, pour conférer expressément au Parlement le pouvoir de déterminer par voie législative les privilèges de ses Chambres et de leurs membres (voir L. P. Pigeon, « Are the Provincial Legislatures Parliaments? » (1943), 21 R. du B. can. 826, p. 830).

(4)          Contexte constitutionnel

[64]                          Au-delà de son contexte historique, l’art. 18 doit également être interprété de façon cohérente avec l’ensemble de la Constitution, y compris les autres parties qui se rapportent expressément au fonctionnement du Parlement. Prenons par exemple le droit d’employer le français ou l’anglais dans les débats et autres travaux du Parlement, garanti par le par. 17(1) de la Charte et par l’art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867. D’autres exemples de dispositions visant expressément le fonctionnement interne du Parlement comprennent les art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui se rapportent aux procédures financières de la Chambre des communes. Il s’ensuit qu’on ne saurait se fonder sur l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 pour adopter une loi qui contreviendrait aux exigences de ces dispositions ou d’autres dispositions semblables.

[65]                          L’objet de l’art. 18 doit également prendre en compte le caractère essentiel du Parlement, dans notre architecture constitutionnelle, à titre d’organe législatif d’un gouvernement reposant sur les mêmes principes que ceux du Royaume-Uni, tel que l’envisage le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867.

[66]                          Par conséquent, l’art. 18 est assujetti à des limites semblables à celles qui encadrent l’art. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, en ce sens qu’il ne peut être invoqué pour opérer, au moyen d’une loi ordinaire, un changement fondamental à l’architecture de la Constitution (Renvoi relatif à la réforme du Sénat, par. 97). L’article 44, qui reprend à plusieurs égards le par. 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, confère au Parlement la compétence pour modifier des dispositions de la Constitution relatives au gouvernement fédéral, à condition que la modification qui en résulte n’ait pas d’incidence sur les intérêts provinciaux et ne modifie pas la structure fondamentale de la Constitution (W. J. Newman, « Constitutional Amendment by Legislation », dans E. Macfarlane, dir., Constitutional Amendment in Canada (2016), 105, p. 117; Renvoi relatif à la réforme du Sénat, par. 44-48). De même, l’art. 18 ne peut être utilisé pour apporter à la Constitution des modifications qui relèvent des autres procédures de modification prévues à la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 (voir Renvoi : Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54 (« Renvoi relatif à la Chambre haute »).

(5)          Objet

[67]                          L’objet de l’art. 18 doit nécessairement être lié à celui du privilège parlementaire lui-même : protéger l’autonomie dont les organes législatifs ont besoin pour « assure[r] le bon fonctionnement d’une démocratie représentative » (Chagnon, par. 20). Le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 « exprime [. . .] la nature des corps législatifs qu’elle a établis ou maintenus » (New Brunswick Broadcasting, p. 368, le juge La Forest, motifs concordants) et confirme de cette façon que le privilège parlementaire a pour objet de permettre au Parlement d’exercer ses fonctions en tant qu’organe législatif au sein d’un régime parlementaire de type Westminster (Harvey, par. 68).

[68]                          Par conséquent, suivant son texte et son contexte, l’art. 18 a pour objet de permettre au Parlement de définir les privilèges, pouvoirs et immunités dont il a besoin pour protéger ses fonctions en tant qu’organe législatif. Cette faculté de définir pour lui-même la portée des privilèges qui lui sont nécessaires reflète l’autonomie même que le privilège parlementaire vise à protéger.

[69]                          Il s’ensuit que les tribunaux doivent être prudents lorsqu’ils examinent l’exercice du pouvoir législatif prévu à l’art. 18, afin d’éviter d’empiéter sur l’autonomie dont jouit le Parlement pour définir ce dont il a besoin pour exercer son propre rôle constitutionnel. Comme l’a souligné la juge McLachlin dans l’arrêt Harvey (par. 79), « [la législature] est au moins aussi en mesure que les tribunaux, et souvent davantage, de décider ce qu’il lui faut pour bien fonctionner ». En effet, le privilège parlementaire existe [traduction] « pour assurer une protection contre toute ingérence extérieure qui est injustifiée et intrusive » (C. Robert, « Falling Short : How a Decision of the Northwest Territories Court of Appeal Allowed a Claim to Privilege to Trump Statute Law » (2011), 79 The Table 19, p. 25-26 (je souligne)). En conséquence, le fait qu’une législature se conforme à ses propres textes législatifs ne constituera généralement pas un obstacle à son fonctionnement (Chagnon, par. 66, le juge Rowe, motifs concordants). À cet égard, je souscris à l’avis de la Cour d’appel selon lequel la thèse opposée [traduction] « se heurte tant à la raison d’être du privilège parlementaire qu’au libellé même de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 » (par. 52).

[70]                          Le rôle des tribunaux se borne à s’assurer que ce pouvoir est exercé à l’intérieur des limites établies par la Constitution. Parmi celles-ci se trouve la contrainte inhérente selon laquelle le pouvoir conféré par l’art. 18 ne peut être exercé qu’aux fins pour lesquelles il a été accordé. L’article 18 ne peut donc être invoqué à d’autres fins que de permettre au Parlement d’accomplir ses fonctions. Par exemple, l’art. 18 ne pourrait à bon droit servir de fondement juridique à l’abolition de fait du privilège parlementaire dans son ensemble. Il ne pourrait pas non plus être utilisé d’une manière qui entraverait fondamentalement la capacité des Chambres du Parlement à exercer leurs fonctions essentielles en tant qu’assemblées législatives délibérantes devant lesquelles l’exécutif est tenu de rendre des comptes.

[71]                          Cela concorde avec la limite que pose l’art. 44 quant au recours à des lois ordinaires pour modifier la structure fondamentale de la Constitution. En ce sens, les limites téléologiques et structurelles à l’art. 18 sont l’envers et l’endroit d’une même médaille : le pouvoir législatif qu’il confère ne peut être exercé de manière à entraver fondamentalement la fonction du Parlement en tant que législature de type Westminster, ce qui constituerait en soi un changement fondamental à la structure gouvernementale créée par la Constitution.

(6)          Conclusion

[72]                          Il ressort clairement d’une interprétation large du libellé de l’art. 18, dans son contexte historique et constitutionnel, qu’il confère au Parlement le pouvoir à la fois d’élargir et de limiter ses privilèges, selon ce qu’il estime approprié pour remplir son rôle constitutionnel. Ce pouvoir ne fait l’objet que de trois contraintes. Premièrement, le Parlement ne peut s’attribuer des privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux de la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment où ils sont conférés. Deuxièmement, l’art. 18 ne peut être utilisé d’une manière qui entraverait fondamentalement la fonction du Parlement en tant que législature au sein de la démocratie parlementaire de type Westminster du Canada, car cela irait à l’encontre de son objet. Et troisièmement, l’art. 18 doit évidemment être utilisé en conformité avec les autres dispositions de la Constitution qui se rapportent expressément au fonctionnement du Parlement.

[73]                          La question qui se pose ensuite est de savoir si l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR, une disposition législative visant à limiter plutôt qu’à élargir le privilège parlementaire, relève du pouvoir du Parlement prévu à l’art. 18. À mon avis, pour les motifs exposés ci-après, il convient de répondre par l’affirmative.

D.           L’article 12 de la Loi sur le CPSNR relève du pouvoir du Parlement prévu à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867

[74]                          Pour déterminer si l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR relève du pouvoir législatif conféré par l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, je commence par examiner son effet. Le passage pertinent se lit comme suit :

12 (1) Malgré toute autre règle de droit, les membres ou anciens membres du Comité ne peuvent invoquer l’immunité fondée sur les privilèges parlementaires dans le cadre d’une poursuite pour une violation du paragraphe 11(1) ou de toute disposition de la Loi sur l’ingérence étrangère et la protection de l’information ou dans le cadre de toute autre instance découlant d’une communication interdite par ce paragraphe.

[75]                          Comme l’a relevé la Cour d’appel (aux par. 13-30), l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR ne fonctionne pas isolément. Il s’applique conjointement avec l’art. 11 de cette même loi, qui est la source de l’interdiction de communiquer des renseignements concernant la sécurité nationale pour laquelle un membre du Comité peut faire l’objet d’une poursuite ou d’autres procédures. L’article 11 de la Loi interdit la communication de tout renseignement qu’un membre du Comité obtient en cette qualité et à l’égard duquel un ministère « prend des mesures de protection ».

[76]                          À mon avis, on ne peut conclure que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR a pour effet d’« abroger » ou d’« éliminer » la liberté de parole au Parlement, comme le soutient l’appelant. L’article 12 a un effet limité : il vise uniquement la communication de renseignements précis concernant la sécurité nationale qui ont été acquis par les membres du Comité dans le cadre de leur participation au Comité. Premièrement, les renseignements qu’obtiennent les membres du Comité en raison de leur qualité de membres ne sont que ceux qui se rapportent à la surveillance par le Comité de l’appareil de sécurité nationale du Canada. De fait, dans la mesure où le Comité exerce des pouvoirs prévus par la Loi afin d’obtenir et d’examiner des renseignements, cela doit être lié à l’objet pour lequel ce pouvoir a été conféré, ce que confirme le libellé du par. 13(1), qui confère au Comité un droit d’accès « aux renseignements qui sont liés à l’exercice de son mandat et qui relèvent d’un ministère ». Il doit y avoir un lien entre le mandat du Comité et les renseignements qui peuvent être acquis par les parlementaires ou auxquels ils peuvent avoir accès dans l’exercice de ce mandat.

[77]                          Deuxièmement, les membres du Comité sont seulement assujettis à l’obligation de non-communication prévue à l’art. 11 si les renseignements en question respectent les deux conditions qui y sont indiquées. Par conséquent, la limitation du privilège parlementaire par l’art. 12 ne s’appliquerait pas à un membre du Comité qui communique au Parlement des renseignements protégés qu’il a obtenus en dehors de sa participation au Comité. Inversement, si un membre du Comité a obtenu des renseignements en sa qualité de membre, mais que le gouvernement n’a pas pris de mesures pour les protéger, leur communication ne serait pas interdite par l’art. 11.

[78]                          Enfin, l’effet de l’art. 12 sur le privilège parlementaire ne vise que l’immunité dont bénéficient ceux qui choisissent de siéger au Comité. Il ne restreint d’aucune façon le privilège dont jouissent les autres parlementaires. Il n’a pas non plus d’incidence sur la liberté de parole au Parlement de façon plus générale, en ce qui a trait à toute autre chose que les renseignements protégés mis à la disposition des membres du Comité en vertu de la Loi sur le CPSNR et dont ils n’auraient pas eu connaissance autrement.

[79]                          En imposant cette limite mesurée à ses propres privilèges, le Parlement a choisi d’élargir la compétence des tribunaux en leur permettant d’instruire des poursuites criminelles découlant d’actes qui sont normalement protégés par le privilège parlementaire. Comme il a été mentionné plus tôt, le Parlement peut « autoriser les tribunaux à empiéter sur des matières relevant de sa compétence exclusive » (Chaytor, par. 67). C’est exactement ce qu’a fait le Parlement au moyen de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR.

[80]                          L’intimé soutient que cette limitation du privilège de la liberté de parole représente un compromis pour une plus grande surveillance parlementaire en matière de sécurité nationale, lequel est conforme à l’objet de l’art. 18 — permettre au Parlement de définir ses pouvoirs, immunités et privilèges selon ce qu’il juge nécessaire pour s’acquitter de son rôle (m.i., par. 11-15).

[81]                          Sans me prononcer sur l’opportunité d’un tel compromis, il est utile de souligner que la Loi sur le CPSNR s’applique dans le contexte de la sécurité nationale. Dans ce contexte, le fait d’exiger le secret des membres du Comité a un lien manifeste avec l’objectif de principe général de la Loi sur le CPSNR — la surveillance de l’appareil de sécurité nationale du Canada (voir C. Forcese, Fundamentals of National Security Accountability in Canada (2023), p. 58).

[82]                          Par l’art. 8 de la Loi, le Parlement a chargé le Comité d’examiner les cadres législatif et administratif de la sécurité nationale et du renseignement, les activités gouvernementales liées à la sécurité nationale, de même que toute question liée à la sécurité nationale dont il est saisi par un ministre.

[83]                          Ce mandat exige l’accès à des renseignements sensibles concernant la sécurité nationale. Ce type d’accès s’accompagne fréquemment, sinon toujours, d’interdictions de communication qui sont assorties de sanctions pénales (voir, p. ex., Loi sur l’ingérence étrangère et la protection de l’information, L.R.C. 1985, c. O-5, art. 13 à 15). Il faut donc s’attendre à ce que les parlementaires soient tenus de s’engager à ne pas communiquer ces renseignements, à l’instar des autres personnes tenues au secret.

[84]                          Je conclus que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR relève du pouvoir législatif conféré au Parlement par l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. De plus, comme je l’explique ci-après, le privilège de la liberté de parole au Parlement n’est pas une matière visée par l’al. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, et l’effet combiné des art. 11 et 12 de la Loi sur le CPSNR ne modifie pas le rôle de notre Cour enchâssé dans la Constitution par l’al. 42(1)d).

E.            L’article 12 ne va pas à l’encontre des al. 42(1)b) ou d) de la Loi constitutionnelle de 1982

[85]                          L’appelant soutient que l’art. 12 modifie les « pouvoirs du Sénat » au sens où l’entend l’al. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, ainsi que le rôle de notre Cour dans le jugement de poursuites intentées contre des parlementaires comme le prévoit la Loi sur le CPSNR, en contravention de l’al. 42(1)d). De tels changements ne pourraient être apportés que par voie de modification constitutionnelle suivant la procédure générale de modification prévue au par. 38(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.

[86]                          À mon avis, les arguments de l’appelant reposent sur une interprétation erronée de l’expression « pouvoirs du Sénat », laquelle ne se rapporte pas au privilège parlementaire; l’art. 12 ne transforme pas non plus le rôle constitutionnel de notre Cour.

(1)          Modifications relatives aux « pouvoirs du Sénat » (al. 42(1)b))

[87]                         L’appelant fait valoir, et le juge saisi de la demande a conclu, que la limitation apportée par l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR au privilège de la liberté de parole au Parlement, dans la mesure où elle s’applique aux sénateurs, constitue une modification des « pouvoirs du Sénat » au sens de l’al. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982. Conformément au texte du par. 42(1), un tel changement aurait exigé une modification constitutionnelle selon la procédure normale de modification prévue au par. 38(1) et n’aurait donc pas pu être réalisé au moyen d’une loi ordinaire. Avec égards, l’al. 42(1)b) ne saurait être interprété de cette façon.

[88]                         L’expression « pouvoirs du Sénat » à l’al. 42(1)b) ne vise pas les privilèges parlementaires du Sénat, mais plutôt ses pouvoirs législatifs en tant que chambre haute du Parlement bicaméral du Canada. À mon avis, le type de modifications constitutionnelles dont il est question à cet alinéa est comparable à celles introduites, au Royaume-Uni, par le Parliament Act, 1911, 1 & 2 Geo. 5, c. 13, et le Parliament Act, 1949, 1949, c. 103, qui ont permis l’adoption de lois sans le consentement de la Chambre des lords dans certaines circonstances. Ces lois ont restreint le pouvoir législatif de la chambre haute en conférant aux autres composantes du Parlement, soit le Souverain et la Chambre des communes élue, le pouvoir de passer outre au veto des lords après l’écoulement d’une période déterminée. Suivant l’al. 42(1)b), un tel changement aux règles du bicaméralisme au Canada nécessiterait une modification constitutionnelle adoptée avec le consentement du nombre requis de provinces.

[89]                          Il en est ainsi parce que la restriction des pouvoirs législatifs du Sénat mettrait en jeu les intérêts provinciaux. L’alinéa 42(1)b) doit être lu à la lumière de l’art. 42 dans son ensemble, dont l’objet manifeste est de soustraire à la compétence législative unilatérale du Parlement certaines matières à l’égard desquelles les provinces ont un intérêt important.

[90]                          Dans le Renvoi relatif à la Chambre haute, notre Cour a expliqué que l’une des principales vocations du Sénat, tel qu’il a été conçu au moment de la Confédération, était d’assurer la protection des divers intérêts régionaux et provinciaux au Canada dans le processus législatif fédéral (p. 67). La Cour a conclu que, bien que le par. 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 (l’ancêtre de l’art. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982) permette au Parlement du Canada d’apporter des changements au Sénat, il ne lui permet pas de modifier unilatéralement les « caractéristiques fondamentales ou essentielles attribuées au Sénat pour assurer la représentation régionale et provinciale dans le système législatif fédéral » (p. 78). La Cour a recensé quatre de ces caractéristiques à l’égard desquelles les provinces ont un intérêt : les pouvoirs législatifs du Sénat (p. 72), le mode de sélection de ses membres (p. 77), les conditions de résidence des sénateurs (p. 76) et le nombre de sénateurs nommés pour chaque région (p. 76; voir aussi Projet de loi fédéral relatif au Sénat (Re), 2013 QCCA 1807, [2013] R.J.Q. 1711, par. 39-40).

[91]                          En 1982, les constituants ont expressément souscrit à la position de notre Cour selon laquelle toute modification de ces caractéristiques essentielles du Sénat, en tant qu’organe législatif de représentation régionale, nécessiterait le consentement des provinces. De fait, ce sont toutes des matières figurant désormais aux alinéas du par. 42(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.

[92]                         La limite mesurée du privilège parlementaire qu’impose l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR ne modifie pas le rôle du Sénat en ce qui concerne l’exercice du pouvoir législatif fédéral et n’a aucune incidence que ce soit sur les intérêts des provinces. Il ne s’agit donc pas du type de changement qui est visé par l’al. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982.

(2)          Modifications relatives à la Cour suprême du Canada (al. 42(1)d))

[93]                          Pour ce qui est des arguments de l’appelant concernant l’al. 42(1)d) de la Loi constitutionnelle de 1982, je les estime dénués de fondement. L’article 12 n’a pas d’incidence sur le rôle de notre Cour en tant que cour générale d’appel pour le Canada, et ne compromet pas non plus son indépendance ni ses rapports avec les autres organes de l’État.

[94]                          L’appelant s’appuie sur la notion selon laquelle les art. 41 et 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 jouent ensemble un rôle protecteur à l’égard de la Cour et soulève un argument de nature fonctionnelle à l’encontre de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR. Il soutient que le rôle de la Cour — et la perception de son indépendance — serait compromis parce que sa compétence serait élargie au point d’inclure la fonction de trancher des [traduction] « différends politiques » (m.a., par. 67) entre les organes exécutif et législatif. Je rejetterais cette qualification de l’effet de l’art. 12. La disposition ne mine pas le rôle des tribunaux dans l’instruction des poursuites relatives à une violation de l’art. 11 et n’a pas non plus d’incidence sur le rôle de notre Cour en appel.

[95]                          L’alinéa 42(1)d) de la Loi constitutionnelle de 1982 vise des modifications à la structure ou au rôle de la Cour suprême, à l’exclusion de celles qui portent sur « la composition de la Cour », lesquelles relèvent de l’al. 41d). Même si, dans le Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433, les juges majoritaires et le juge Moldaver, dissident, ne s’entendaient pas sur la portée précise de l’al. 42(1)d), il est clair que cette disposition englobe à tout le moins le rôle de la Cour en tant que cour générale d’appel pour le Canada, ainsi que son indépendance (par. 100, la juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner, et par. 115, le juge Moldaver, dissident).

[96]                          La thèse de l’appelant repose sur le présupposé selon lequel, étant donné qu’une violation de l’art. 11 peut donner lieu à une poursuite concernant une déclaration faite au Parlement par un membre du pouvoir législatif, une telle poursuite revêtirait nécessairement le caractère d’un différend politique. Or, ce n’est pas ainsi qu’une telle poursuite serait jugée : la question pour le tribunal serait uniquement de déterminer si la Couronne s’est acquittée de son fardeau de prouver hors de tout doute raisonnable tous les éléments des infractions reprochées. Les tribunaux appelés à statuer sur des poursuites intentées contre des parlementaires concernant une violation de l’art. 11 de la Loi sur le CPSNR les traiteraient comme toute autre poursuite criminelle. La Couronne serait tenue au même fardeau et à la même norme de preuve, et les questions soumises au tribunal seraient des questions de fait et de droit faisant partie de la pratique courante des tribunaux criminels partout au pays.

[97]                          Il en serait de même pour notre Cour saisie de questions d’importance nationale ou de pourvois de plein droit découlant d’une poursuite concernant une violation de l’art. 11. Dans d’autres affaires où la Cour a été appelée à trancher un différend opposant deux pouvoirs de l’État, elle ne s’est pas dérobée à cette tâche, quoiqu’elle l’ait fait en exerçant une « prudence toute particulière » (Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, [2020] 2 R.C.S. 506, par. 64). Comme l’a conclu notre Cour dans l’affaire précitée, les affaires mettant en jeu la séparation des pouvoirs soulèvent la crainte que les tribunaux outrepassent leur rôle judiciaire et empiètent indûment sur le rôle constitutionnellement attribué à un autre pouvoir de l’État (par. 64; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3, par. 29). Cela n’empêche pas la Cour de statuer sur ce type de litiges, comme elle l’a fait à maintes reprises, mais commande plutôt une certaine prudence, dont elle a fait preuve chaque fois qu’elle a été appelée à trancher une question de cette nature.

[98]                          La Loi sur le CPSNR ne pose aucun risque particulier qu’une décision de notre Cour compromette la séparation des pouvoirs, comme le soutient l’appelant. Elle ne menace pas non plus la perception de l’indépendance judiciaire ni la légitimité institutionnelle de la Cour. Si notre Cour était appelée à agir comme arbitre de dernier ressort à l’égard d’une question découlant d’une poursuite relative à une violation de l’art. 11, elle s’acquitterait de son devoir constitutionnel avec le même respect pour la séparation des pouvoirs que dans les autres affaires dont elle est saisie.

VII.      Conclusion et dispositif

[99]                          L’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement le pouvoir de définir ses privilèges, sous réserve seulement des limites imposées par son texte et son objet, appréciées à la lumière du contexte général de la Constitution. À mon avis, pour les motifs exposés ci-dessus, ce pouvoir comprend celui de limiter les privilèges en question. Lorsque le Parlement agit ainsi, il exerce un pouvoir législatif que lui confère la Constitution; il ne modifie pas la Constitution elle-même.

[100]                      Toutefois, un exercice valide de ce pouvoir ne peut pas être incompatible avec l’objet pour lequel il a été conféré et ne peut donc pas modifier ou entraver fondamentalement le rôle du Parlement au sein de notre ordre constitutionnel. Comme je l’ai expliqué, l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR n’a pas de tels effets; il ne constitue plutôt qu’une limite mesurée du privilège parlementaire. Par conséquent, il n’excède pas le pouvoir que confère l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 au Parlement.

[101]                      Pour ces motifs, le pourvoi est rejeté.

                   Version française des motifs rendus par

                   La juge Côté —

I.               Aperçu

[102]                     Depuis plus de trois siècles, aucun parlementaire au Canada, au Royaume-Uni, en Australie ou en Nouvelle-Zélande n’a fait l’objet d’une poursuite criminelle pour des propos tenus au Parlement. Le privilège parlementaire de la liberté de parole et de débat met les parlementaires à l’abri de toute poursuite civile ou pénale fondée sur les propos qu’ils tiennent au Parlement — peu importe leur teneur ou la raison pour laquelle ils sont tenus. Notre Parlement, et d’autres parlements dans le monde, ont protégé jalousement ce privilège. Tout au long des rébellions, des Première et Seconde Guerres mondiales, de la guerre froide, de l’essor de la technologie nucléaire, de la menace terroriste et des interventions menées aux côtés des alliés du Canada au sein de l’OTAN et des Nations Unies, notre Parlement a su à la fois maintenir la sécurité du Canada, assurer la reddition de comptes de l’exécutif et garantir la liberté de parole de ses membres, sans menace de poursuites civiles ou pénales.

[103]                     Cette protection inébranlable résulte de l’importance de la liberté de parole au Parlement dans notre système de gouvernement. La liberté de parole favorise le gouvernement responsable, le gouvernement représentatif et la séparation des pouvoirs — la faculté des parlementaires de demander des comptes à l’exécutif, de représenter leurs électeurs, de promouvoir le bien commun et d’assurer à la législature sa fonction de tribune de débat libre. La liberté de parole au Parlement fait partie intégrante de ce que constitue une démocratie de type Westminster.

[104]                     Dans le présent pourvoi, notre Cour est appelée à examiner la constitutionnalité d’une restriction à ce privilège parlementaire de la liberté de parole. En 2017, le Parlement a adopté la Loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, L.C. 2017, c. 15 (« Loi sur le CPSNR »), laquelle a créé le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement (« Comité ») chargé d’examiner les questions relatives à la sécurité nationale et au renseignement. L’article 12 de la Loi sur le CPSNR restreint les privilèges des parlementaires qui sont membres du Comité en les exposant à un risque d’emprisonnement s’ils communiquent au sein du Parlement « des renseignements qu’il[s] [ont] acquis ou auxquels il[s] avai[ent] accès » en tant que membres du Comité et « à l’égard desquels un ministère prend des mesures de protection », même si cette communication survient dans le cadre de travaux du Parlement (par. 11(1)).

[105]                     Je conviens avec mon collègue le juge Rowe que, à l’instar de tous les privilèges parlementaires, la liberté de parole est assujettie à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette disposition habilite expressément le Parlement à définir ses privilèges au moyen de lois ordinaires. Comme l’indique avec raison mon collègue, l’art. 18 confère au Parlement le pouvoir d’élargir, de restreindre ou d’autrement modifier n’importe lequel de ses privilèges, sous réserve de trois contraintes : (1) le Parlement ne peut s’attribuer des privilèges, immunités ou pouvoirs qui excèdent ceux de la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment où ils sont conférés; (2) le Parlement ne peut définir ses privilèges « d’une manière qui entraverait fondamentalement [s]a fonction [. . .] en tant que législature au sein de la démocratie parlementaire de type Westminster du Canada »; et (3) l’art. 18 doit être utilisé en conformité avec les autres dispositions constitutionnelles qui se rapportent expressément au fonctionnement du Parlement (par. 72).

[106]                     Bien que je sois d’accord avec mon collègue concernant ce cadre d’analyse, je diverge respectueusement d’opinion avec lui quant au résultat de l’application de ce cadre à la présente affaire. Je conclus que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR est fondamentalement incompatible avec le rôle du Parlement dans notre démocratie et excède donc la compétence que lui confère l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

[107]                     La restriction à la liberté de parole prévue à l’art. 12 est sans précédent. Elle permet à l’exécutif de déterminer ce que les parlementaires peuvent dire et ne pas dire au Parlement et donne aux tribunaux le pouvoir de les emprisonner s’ils franchissent cette limite. Il est important de noter que, contrairement à ce qu’affirme mon collègue, l’effet de l’art. 12 n’est pas seulement de permettre les poursuites relatives à la communication au sein du Parlement de « renseignements précis concernant la sécurité nationale » (par. 76 (en italique dans l’original)); il permet plutôt les poursuites relatives à la communication « des renseignements » dont un membre prend connaissance dans le cadre de son travail et « à l’égard desquels un ministère prend des mesures de protection » (Loi sur le CPSNR, par. 11(1)). Il en est ainsi, que ces renseignements aient ou non un lien avec la sécurité nationale et peu importe si leur communication est dans l’intérêt public. Il s’agit d’une restriction large et indéterminée à la liberté de parole, qui est entièrement définie par les actions de l’exécutif. De plus, plutôt que de s’en remettre aux mécanismes parlementaires d’application de la loi ou de prévoir la possibilité que les Chambres du Parlement dégagent un parlementaire fautif de toute responsabilité pour la communication de renseignements, l’art. 12 soumet les propos des parlementaires directement à la surveillance judiciaire, sans aucune participation du Parlement.

[108]                     Il ne s’agit pas d’une restriction soigneusement circonscrite d’un privilège qui préserve le fonctionnement du Parlement — il s’agit d’une délégation de grande envergure qui vide de leur substance les protections dont jouissent les parlementaires lorsqu’ils prennent la parole et qui érode la séparation des pouvoirs. Il demeure loisible au Parlement d’avoir recours aux mécanismes de confidentialité et de reddition de comptes qui lui ont bien servi par le passé, d’adopter une restriction plus étroitement circonscrite qui est conforme à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, ou encore, à l’instar d’autres démocraties parlementaires comme le Royaume-Uni, de protéger les renseignements sensibles concernant la sécurité nationale auxquels ont accès les comités de surveillance parlementaire sans restreindre les privilèges fondamentaux de leurs membres.

[109]                     Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de déclarer que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR excède la compétence du Parlement.

II.            Analyse

[110]                     La seule question à trancher dans le présent pourvoi est celle de savoir si l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR relève de la compétence législative du Parlement que lui confère l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui dispose ce qui suit :

18 Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps à autre par loi du Parlement du Canada; mais de manière à ce qu’aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation de la présente loi, sont possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d’Irlande et par les membres de cette Chambre.

[111]                     Deux dispositions de la Loi sur le CPSNR sont pertinentes pour trancher cette question. La première est l’art. 11, qui interdit aux membres du Comité de communiquer certains renseignements gouvernementaux auxquels ils ont accès dans le cadre de leur travail :

11 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le membre ou l’ancien membre du Comité, le directeur général ou l’ancien directeur général du Secrétariat ou la personne engagée ou qui a été engagée par le Secrétariat ne peut communiquer sciemment des renseignements qu’il a acquis ou auxquels il avait accès dans l’exercice des attributions qui lui sont conférées sous le régime de la présente loi et à l’égard desquels un ministère prend des mesures de protection.

(2) La communication visée au paragraphe (1) peut être faite dans l’exercice des attributions conférées sous le régime de la présente loi ou si toute autre règle de droit l’exige.

[112]                     La seconde est l’art. 12, qui prive les membres du Comité de la possibilité d’invoquer l’immunité fondée sur le privilège parlementaire dans toute poursuite pour une contravention au par. 11(1) ou pour une infraction connexe :

12 (1) Malgré toute autre règle de droit, les membres ou anciens membres du Comité ne peuvent invoquer l’immunité fondée sur les privilèges parlementaires dans le cadre d’une poursuite pour une violation du paragraphe 11(1) ou de toute disposition de la Loi sur l’ingérence étrangère et la protection de l’information ou dans le cadre de toute autre instance découlant d’une communication interdite par ce paragraphe.

(2) Toute déclaration d’un membre ou d’un ancien membre du Comité devant une chambre du Parlement ou devant un comité, soit du Sénat, soit de la Chambre des communes, soit mixte, est admissible en preuve dans le cadre d’une instance mentionnée au paragraphe (1).

[113]                     J’aborde la question en deux temps. J’expose d’abord le rôle fondamental que joue le privilège de la liberté de parole dans le fonctionnement d’une démocratie parlementaire et les raisons pour lesquelles les restrictions à ce privilège doivent faire l’objet d’un examen rigoureux. J’explique ensuite comment l’art. 12 restreint ce privilège d’une façon inconstitutionnelle.

A.           La liberté de parole au Parlement est de la plus haute importance constitutionnelle et les restrictions qui y sont apportées doivent être étroites

[114]                     La faculté des représentants élus de s’exprimer et de débattre au Parlement sans crainte de poursuites civiles ou pénales est essentielle à notre système de gouvernement. La liberté de parole est au cœur du fonctionnement quotidien de notre démocratie parlementaire, du gouvernement responsable, du gouvernement représentatif et de la séparation des pouvoirs. Le fait de restreindre ce privilège risque d’éroder ces éléments essentiels de notre architecture constitutionnelle. Pour cette raison, toute restriction à la liberté de parole au Parlement adoptée dans le cadre de l’exercice du pouvoir conféré par l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 doit être étroite et mûrement réfléchie.

(1)          Origines et teneur de la liberté de parole au Parlement

[115]                     Les privilèges du Parlement, notamment la liberté de parole et de débat, sont issus de siècles de différends entre la Chambre des communes d’Angleterre, la Couronne et les tribunaux au sujet du pouvoir et de l’indépendance de la Chambre des communes vis-à-vis des autres branches du gouvernement (Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687, par. 22; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, p. 344 et 379). Dans ce contexte, il est arrivé que des membres de la Chambre des communes soient arrêtés sur ordre du souverain lorsque celui-ci désapprouvait leur conduite ou leurs propos au sein du Parlement, puis déclarés coupables par les tribunaux et emprisonnés (voir, p. ex., Haxey’s case (1397), 3 Rot. Parl. 434). Citons en exemple le cas de sir John Eliot et deux autres députés qui, en 1629, ont été déclarés coupables d’avoir tenu des propos séditieux pour des paroles prononcées à la Chambre des communes (Proceedings against Sir John Elliot, Denzil Hollis, esq. and Benjamin Valentine, esq. for seditious Speeches in Parliament (1629), 3 St. Tr. 293). Sir Eliot est mort à la Tour de Londres en 1632. Sa condamnation a été annulée peu après la guerre civile anglaise.

[116]                     À la suite de la Glorieuse Révolution, le Bill of Rights de 1689, 1 Will. & Mar. Sess. 2, c. 2, a été adopté, consacrant expressément dans la loi le privilège de la liberté de parole (Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (25^e éd. 2019), par D. Natzler et M. Hutton, dir., par. 13.9). À l’art. 9 du Bill of Rights, le Parlement anglais a proclamé — comme le fait encore aujourd’hui le Parlement du Royaume-Uni — que [traduction] « la liberté de parole et des débats ou travaux au Parlement ne devrait être attaquée ou contestée devant aucun tribunal ni ailleurs qu’au Parlement ». Par cette Loi, les parlementaires ont obtenu la certitude qu’ils bénéficiaient d’une immunité à l’égard de toute poursuite civile ou pénale fondée sur leurs propos et leurs interventions au Parlement et que les paroles qu’ils prononçaient lors des débats ne pouvaient être mises en cause devant les tribunaux.

[117]                     Près de deux siècles plus tard, ce privilège a été transplanté dans ce qui allait devenir le Canada. Les législateurs coloniaux d’avant la Confédération jouissaient du même privilège de la liberté de parole en raison de la nature même des organes législatifs dont ils faisaient partie : [traduction] « . . . il était inhérent à la législature d’assurer une protection complète à l’égard de ce que ses membres disaient lors des débats . . . » (J. P. J. Maingot, Parliamentary Immunity in Canada (2016), p. 34). Lors de leur création, le Parlement du Canada et les législatures provinciales ont hérité de ce même privilège en raison de leur nature de législatures de type Westminster au sein d’un dominion doté d’« une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni » (Loi constitutionnelle de 1867, préambule; voir New Brunswick Broadcasting, p. 381; Chagnon, par. 1 et 24).

[118]                     Ce privilège de la liberté de parole au Parlement est d’une ampleur extraordinaire. Les parlementaires bénéficient d’une immunité grâce à laquelle ils n’ont à rendre de comptes nulle part, excepté au Parlement, pour les propos qu’ils tiennent dans le cadre de leur participation aux travaux parlementaires. Le privilège fait obstacle aux actions fondées sur des fautes civiles graves, comme la diffamation, et empêche les poursuites quasi pénales et pénales pour des actes comme la violation d’ordonnances judiciaires, la tenue de propos haineux ou la divulgation de secrets d’État (sous réserve de la restriction qui serait imposée par la Loi sur le CPSNR). Comme l’a déclaré le lord juge en chef Cockburn à propos de ce privilège, [traduction] « [i]l est clair que les déclarations faites par des membres du Parlement dans l’une ou l’autre Chambre, même si elles sont fausses à leur connaissance et peu favorables aux intérêts publics, ou préjudiciables à des particuliers, ne peuvent servir de fondement à une poursuite civile ou pénale » (Ex parte Wason (1869), 10 B. & S. 580 (B.R.), p. 584).

(2)          Importance et rôle de la liberté de parole au Parlement

[119]                     Il ressort de ce survol historique que le Canada n’a pas hérité de la liberté de parole au Parlement à titre de simple coutume ou préférence. La liberté de parole était et est plutôt un privilège parlementaire essentiel qui est à la base de notre démocratie. Son importance constante et centrale se manifeste par son rôle consistant à faciliter les affaires courantes du Parlement et à maintenir les principes interdépendants du gouvernement responsable, du gouvernement représentatif et de la séparation des pouvoirs.

[120]                     La force constitutionnelle de ce privilège, comme celle de tous les privilèges du Parlement, provient de l’art. 18 et du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui prévoit que le Canada doit avoir « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Le préambule énonce la thèse et la logique politiques de notre Constitution, consacre les principes fondamentaux qui sous-tendent ses dispositions et leur confère force de loi (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3, par. 94-95). Il exprime « l’intention manifeste [. . .] que le Canada conserve les préceptes constitutionnels fondamentaux qui sous-tendaient la démocratie parlementaire britannique » (New Brunswick Broadcasting, p. 377).

[121]                     S’appuyant sur le préambule, notre Cour a reconnu plusieurs préceptes constitutionnels sur lesquels repose notre système de gouvernement, notamment le gouvernement responsable, la séparation des pouvoirs, le privilège parlementaire et l’indépendance judiciaire — chacun constituant également une caractéristique essentielle de la Constitution du Royaume-Uni (SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 38; Canada (Procureur général) c. Power, 2024 CSC 26, par. 48; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, p. 72). Ayant constitué pendant des siècles des éléments essentiels de la Constitution du Royaume-Uni, ces principes ont été transférés au Canada au moment de la Confédération (Beauregard, p. 70-71).

[122]                     Pour cette raison, il importe de noter la valeur constitutionnelle de la liberté de parole au Royaume-Uni. Dans ce pays, la liberté de parole au Parlement a été décrite comme [traduction] « un privilège absolu » et comme étant « de la plus haute importance constitutionnelle » (Erskine May, par. 13.2; Pepper c. Hart, [1993] A.C. 593 (H.L.), p. 638). Dès 1610, un comité de la Chambre des communes d’Angleterre estimait que la liberté de parole [traduction] « ne pourrait guère nous être retirée sans que les fondements des libertés du Parlement soient ébranlés » (Erskine May, par. 12.4). Dans la décision Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112, p. 1191, le juge Patteson a statué qu’il était [traduction] « incontestablement nécessaire » que « les travaux de chaque Chambre du Parlement soient entièrement libres et sans entraves; que ce qui est fait ou dit dans l’une ou l’autre Chambre ne soit pas susceptible d’être examiné ailleurs ».

[123]                     Des observations semblables ont été formulées au sujet de ce privilège au Canada. De fait, dans l’arrêt Landers c. Woodworth (1878), 2 R.C.S. 158, le juge en chef Richards — premier juge en chef de notre Cour — a écrit à propos de l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse, basée sur le Parlement du Royaume-Uni : [traduction] « L’un de ses premiers et plus grands privilèges est la liberté de parole, et l’un des avantages des assemblées législatives libres est le droit d’exposer et de dénoncer les abus au moyen de cette liberté de parole » (p. 197-198). La juge McLachlin (plus tard juge en chef) a affirmé sensiblement la même chose dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting. Elle a reconnu que la liberté de parole constitue un privilège constitutionnel sans lequel une législature ne peut agir comme telle (p. 380-381). Elle a confirmé le « droit constitutionnel » des parlementaires de « s’exprimer librement à l’Assemblée sans crainte de poursuites civiles » et a expliqué que « pour être efficac[e], c[e] privilèg[e] doi[t] être déten[u] d’une façon absolue et constitutionnelle », comme tous les privilèges inhérents aux législatures de type Westminster (p. 378-379 et 385). Elle a déclaré avec vigueur que la « nécessité de la liberté de parole est tellement évidente qu’elle se passe de commentaires » (p. 385).

[124]                     La nécessité qu’il y ait liberté de parole au Parlement a également été confirmée par des parlementaires ainsi que par des personnes qui ont travaillé au Parlement et qui l’ont étudié attentivement. Par exemple, la présidente du Sénat, dans son intervention devant notre Cour, fait observer que [traduction] « [l]a liberté de parole — conjuguée au contrôle exclusif des travaux parlementaires — constitue l’une des catégories reconnues de privilège parlementaire les plus fondamentales et les plus anciennes » (m. interv., par. 20). Le guide de procédure de la Chambre des communes indique que la liberté de parole est « la pierre angulaire des droits et des privilèges parlementaires accordés aux députés. Elle est à la fois le plus incontesté et le plus fondamental des droits des députés, tant à la Chambre qu’à ses comités » (Canada, Chambre des communes, La procédure et les usages de la Chambre des communes (4^e éd. 2025), par E. Janse et J. LeBlanc, par. 3.52; voir aussi A. Fraser, W. F. Dawson et J. A. Holtby, Jurisprudence parlementaire de Beauchesne : Règlement annoté et formulaire de la Chambre des communes du Canada (6^e éd. 1991), §75).

[125]                     L’importance de la liberté de parole découle non seulement de son histoire, mais aussi de son rôle permanent consistant à faciliter les travaux du Parlement et à mettre en œuvre d’autres principes fondamentaux de notre Constitution. Premièrement, la liberté de parole est étroitement liée aux activités courantes du Parlement. La parole et le débat sont au cœur du rôle législatif du Parlement. C’est par les déclarations parlementaires que les projets de loi et les résolutions sont présentés, examinés, modifiés et finalement adoptés ou rejetés (voir Michaud c. Bissonnette, 2006 QCCA 775, [2006] R.J.Q. 1552, par. 33 et 46). Comme l’affirme à juste titre l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles : [traduction] « Chaque fois qu’un parlementaire prend la parole lors des travaux parlementaires, que ce soit en chambre ou en comité, il exerce le privilège parlementaire » (m. interv., par. 13). En somme, une Chambre du Parlement [traduction] « ne saurait mener efficacement ses travaux si les députés ne pouvaient pas s’y exprimer en toute liberté et y formuler des critiques sans devoir en rendre compte à des organismes de l’extérieur » (Janse et LeBlanc, par. 3.57).

[126]                     Deuxièmement, la liberté de parole joue un rôle central dans le maintien et le fonctionnement du gouvernement responsable. Le principe du gouvernement responsable signifie que « l’exécutif est responsable devant l’assemblée législative et jouit de la confiance de la majorité des députés » (Figueroa c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 37, [2003] 1 R.C.S. 912, par. 138, le juge LeBel, motifs concordants). Notre Cour l’a décrit comme étant la [traduction] « caractéristique non fédérale la plus importante de la Constitution canadienne » (Ontario (Procureur général) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée), 2024 CSC 4, par. 28, citant P. W. Hogg et W. K. Wright, Constitutional Law of Canada (5^e éd. suppl.), § 9:3). Il repose lui aussi sur la liberté de parole et de débat. Comme l’ont écrit les juges majoritaires dans l’arrêt Power, le privilège garantit que les représentants élus sont libres de « demander à l’exécutif de rendre des comptes, et ce, sans ingérence indue d’une magistrature non élue » (par. 48). Le privilège est nécessaire pour permettre aux législateurs d’exercer leurs fonctions, qui consistent « notamment à débattre vigoureusement des lois et à demander à l’exécutif de rendre des comptes » (par. 51; voir aussi Chagnon, par. 22-23). Restreindre la liberté de parole risque donc d’entraver le rôle fondamental du Parlement d’assurer la reddition de comptes et la transparence de l’exécutif.

[127]                     Troisièmement, la liberté de parole fait partie intégrante de la démocratie représentative — elle permet aux représentants élus de défendre, librement et pleinement, les intérêts de leurs électeurs ainsi que leur conception du bien commun. Il est clair que « l’assemblée législative est l’élément essentiel du système de gouvernement représentatif » (New Brunswick Broadcasting, p. 387). Le privilège permet « l’existence d’un espace où les voix de tous, y compris de ceux qui ont des opinions susceptibles d’être impopulaires, peuvent être entendues et prises en considération »; et « [g]râce à lui, les députés démocratiquement élus de la Chambre des communes peuvent exprimer leurs préoccupations et représenter de façon indépendante les intérêts de leurs électeurs » (Chagnon, par. 20 et 22). Autrement dit, la liberté de parole permet aux parlementaires d’intervenir « sans crainte [. . .] de traiter des sujets qu’ils jugent pertinents et de dire tout ce qui, à leur avis, doit être dit pour sauvegarder l’intérêt du pays et combler les aspirations de leurs électeurs » (Janse et LeBlanc, par. 3.52, citant Chambre des communes, Journaux, vol. 122, n^o 113, 30^e lég., 2^e sess., 29 avril 1977, p. 720-721).

[128]                     Enfin, comme il ressort de ce qui précède, toute ingérence externe dans la liberté de parole et de débat au Parlement est antithétique à la séparation des pouvoirs entre les branches législative, exécutive et judiciaire. Bien qu’elle n’ait rien d’absolu, cette séparation permet à chaque branche du gouvernement d’exercer son rôle institutionnel distinct, mais complémentaire, à l’abri de toute ingérence externe indue (Power, par. 50, citant Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3, par. 29). Comme l’a souligné notre Cour, « [p]eu de questions revêtent autant d’importance pour notre équilibre constitutionnel que le rapport entre la législature et les autres organes de l’État auxquels la Constitution a conféré des pouvoirs, soit l’exécutif et les tribunaux judiciaires » (Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667, par. 4).

[129]                      Comme en témoigne son histoire, la liberté de parole s’est développée en grande partie pour assurer la séparation des pouvoirs — afin de protéger le Parlement contre les ingérences de l’exécutif et du judiciaire. Aujourd’hui, le privilège parlementaire demeure une [traduction] « partie essentielle » de la façon dont la démocratie constitutionnelle canadienne maintient la séparation des pouvoirs (Duffy c. Canada (Senate), 2020 ONCA 536, 151 O.R. (3d) 489, par. 31; Vaid, par. 21; Chagnon, par. 21; Power, par. 77). D’ailleurs, dans l’arrêt Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, [2020] 2 R.C.S. 506, notre Cour a conclu à l’unanimité que le privilège parlementaire est un « corollaire à la séparation des pouvoirs » parce qu’il protège la capacité des législatures de s’acquitter fidèlement des fonctions qui leur sont attribuées par la Constitution (par. 66).

[130]                      Ensemble, le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, le fonctionnement concret de notre démocratie et l’architecture de notre Constitution témoignent de l’importance fondamentale de la liberté de parole au Parlement. Le préambule protège la liberté de parole et de débat au Parlement en tant que pierre angulaire du fonctionnement parlementaire. Le rôle de la liberté de parole, qui consiste à faciliter les travaux parlementaires et à protéger le gouvernement responsable, le gouvernement représentatif et la séparation des pouvoirs et à donner effet à ces principes, confirme son importance systémique dans notre Constitution. Compte tenu de son rôle, toute restriction à la liberté de parole au Parlement doit être adoptée avec la plus grande prudence. La liberté de parole au Parlement commande « une confirmation ferme, retentissante et non équivoque. Les assemblées législatives confiantes sont les berceaux de la liberté populaire; les assemblées timorées sont les moyens de mainmise des élites » (Power, par. 296, le juge Rowe, dissident, mais non sur ce point).

B.            L’article 12 de la Loi sur le CPSNR restreint indûment la liberté de parole au Parlement

[131]                     Compte tenu du rôle de la liberté de parole au Parlement dans notre ordre constitutionnel, je conclus que, bien que celui-ci puisse définir ses privilèges par voie législative, la restriction de la liberté de parole prévue par la Loi sur le CPSNR entrave fondamentalement la fonction législative du Parlement dans notre démocratie parlementaire de type Westminster et excède donc la compétence que lui confère l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ensemble, les art. 11 et 12 de la Loi sur le CPSNR ont pour effet d’inviter l’exécutif à définir les limites des interventions parlementaires admissibles et les tribunaux à emprisonner les parlementaires qui franchissent ces limites, sans aucune participation des Chambres du Parlement. Surtout, les membres et anciens membres du Comité sont exposés à un risque d’emprisonnement s’ils communiquent non seulement des renseignements relatifs à la sécurité nationale ou des renseignements qui sont sensibles ou préjudiciables à l’intérêt national, mais aussi tout renseignement qu’ils obtiennent dans le cadre de leur travail dès lors que le gouvernement a pris des mesures pour protéger ces renseignements, que ces mesures soient justifiées ou non. De telles restrictions ne peuvent être justifiées au regard de l’art. 18 et rendent l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR inconstitutionnel. D’autres mécanismes permettent de maintenir la sécurité du Canada, la reddition de comptes de l’exécutif, et la liberté de parole au Parlement; on ne peut donc simplement fermer les yeux sur cette érosion du privilège parlementaire au motif que le Comité œuvre dans le contexte de la sécurité nationale.

(1)          La restriction de la liberté de parole au Parlement est large et définie par l’exécutif

[132]                     Le paragraphe 12(1) de la Loi sur le CPSNR vise à priver les membres du Comité de la possibilité d’invoquer le privilège parlementaire s’ils communiquent des renseignements en contravention du par. 11(1) ou de toute disposition de la Loi sur l’ingérence étrangère et la protection de l’information, L.R.C. 1985, c. O-5. Corollairement, le par. 12(2) prévoit que les déclarations faites au sein du Parlement sont admissibles en preuve pour établir la contravention devant les tribunaux. Il s’ensuit que la portée de la restriction du privilège qu’impose l’art. 12 ne peut être pleinement comprise qu’à la lumière de l’interdiction de communication prévue au par. 11(1). Je reproduis ici le libellé de cette disposition par souci de commodité :

11 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le membre ou l’ancien membre du Comité, le directeur général ou l’ancien directeur général du Secrétariat ou la personne engagée ou qui a été engagée par le Secrétariat ne peut communiquer sciemment des renseignements qu’il a acquis ou auxquels il avait accès dans l’exercice des attributions qui lui sont conférées sous le régime de la présente loi et à l’égard desquels un ministère prend des mesures de protection.

[133]                     Les renseignements dont la communication est interdite par le par. 11(1) ne sont définis que par deux critères. Premièrement, le membre ou ancien membre doit avoir acquis le renseignement ou y avoir eu accès dans le cadre de son travail au sein du Comité. Fait important, cela est plus large que les renseignements que les membres obtiennent « en raison de leur qualité de membres » (motifs du juge Rowe, par. 76). Plutôt que de ne viser que les renseignements auxquels les membres du Comité n’auraient pas eu accès n’eût été leur qualité de membre, l’interdiction de communication va plus loin et comprend « des renseignements » (« any information » dans la version anglaise) que les membres du Comité ont acquis, ou auxquels ils avaient accès, dans l’exercice de leurs attributions. La deuxième exigence est qu’il doit s’agir de renseignements « à l’égard desquels un ministère prend des mesures de protection ». Il importe de souligner que rien n’exige que les renseignements concernent la sécurité nationale, ou qu’ils soient sensibles ou préjudiciables à l’intérêt national. Bien que le mandat du Comité soit axé sur la sécurité nationale et le renseignement, ce mandat est exceptionnellement large et il n’est pas déraisonnable de s’attendre à ce que, dans le cadre de ses travaux, ses membres aient accès à un vaste éventail hétérogène de renseignements gouvernementaux (voir Loi sur le CPSNR, art. 8 et 13). Par son libellé, le par. 11(1) interdit la communication des renseignements en faisant partie — dès lors que le gouvernement a pris des mesures pour protéger ces renseignements.

[134]                     Mon collègue affirme, en s’appuyant sur le droit d’accès à l’information du Comité énoncé au par. 13(1) de la Loi sur le CPSNR, que les membres du Comité obtiennent seulement, et sont donc seulement empêchés de communiquer, des « renseignements précis concernant la sécurité nationale » (par. 76 (en italique dans l’original)). Bien que je sois d’accord pour dire que le droit d’accès à l’information du Comité prévu au par. 13(1) ne vise que les renseignements relatifs au mandat du Comité, je ne crois pas, avec égards, que cela signifie que l’interdiction prévue à l’art. 11 s’applique uniquement aux renseignements concernant la sécurité nationale. D’abord, le mandat du Comité consistant à examiner « les cadres législatif, réglementaire, stratégique, financier et administratif de la sécurité nationale et du renseignement » exigerait manifestement l’accès à des renseignements qui ne touchent pas expressément à la sécurité nationale ou au renseignement (al. 8(1)a)). Ensuite, même si le par. 13(1) ne confère au Comité qu’un droit d’accès à des renseignements précis concernant directement la sécurité nationale ou le renseignement, l’interdiction prévue à l’art. 11 ne vise pas que les renseignements obtenus conformément au par. 13(1). L’article 11 aurait pu être rédigé de cette façon, mais il s’applique plutôt à « des renseignements [que tout membre ou ancien membre] a acquis ou auxquels il avait accès dans l’exercice des attributions qui lui sont conférées », peu importe la façon dont le membre a acquis les renseignements ou y a eu accès ou la raison pour laquelle il l’a fait. Pour ces raisons, et avec égards pour l’opinion de mon collègue, je conclus que l’interdiction prévue à l’art. 11, par son libellé même, va bien au-delà de la communication de « renseignements précis concernant la sécurité nationale » seulement.

[135]                     L’effet de l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR, jumelé à l’art. 11, est donc que le Parlement a délégué à l’exécutif, par l’entremise des ministères placés sous l’autorité des ministres, le pouvoir de déterminer quels renseignements les parlementaires ne peuvent pas communiquer au Parlement. Un ministère n’a qu’à prendre des mesures de protection à l’égard d’un renseignement pour empêcher les membres du Comité de le communiquer au Parlement.

[136]                     Il importe de souligner que cette délégation à l’exécutif du pouvoir de fixer les limites de ce qui peut être dit au Parlement ne s’accompagne d’aucune garantie concrète. Par exemple, aucune disposition législative n’exige que les renseignements protégés contre la communication soient d’une nature particulière ou se rapportent à un sujet précis. Il n’est pas nécessaire que ces renseignements fassent l’objet d’un certain niveau d’habilitation de sécurité, ni qu’ils aient un caractère sensible tel que leur communication risquerait de mettre en danger les Canadiens ou les relations extérieures du Canada. Ce type d’indication législative n’est pas nouveau. On en trouve dans d’autres textes législatifs comparables, notamment dans la description des desseins nuisibles à la sécurité ou aux intérêts de l’État au par. 3(1) de la Loi sur l’ingérence étrangère et la protection de l’information, ainsi que dans les critères précisément définis régissant la non-divulgation sous d’autres régimes, comme la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, c. A-1. Or, pour que le par. 11(1) de la Loi sur le CPSNR trouve application, les mesures prises par un ministère pour protéger les renseignements n’ont pas à être justifiées par un motif quelconque. Il s’ensuit que l’exécutif pourrait empêcher un membre ou un ancien membre du Comité de communiquer des renseignements au sein du Parlement même si ces renseignements étaient protégés simplement parce qu’ils étaient politiquement embarrassants, sans pour autant être préjudiciables à des personnes, à des biens ou à l’intérêt national du Canada.

[137]                     Il ne s’agit donc pas d’une restriction soigneusement circonscrite de la liberté de parole au Parlement, mais bien d’une restriction large et indéterminée définie par l’exécutif.

(2)          La restriction de la liberté de parole peut donner lieu à des sanctions pénales imposées par les tribunaux

[138]                     L’article 12 de la Loi sur le CPSNR est également censé avoir pour effet de conférer aux tribunaux le pouvoir d’imposer des conséquences pénales, notamment l’emprisonnement, en cas de violation de la large restriction à la liberté de parole au Parlement que prévoit l’art. 11, sans que la Chambre du Parlement où les propos ont été tenus ait un rôle à jouer. Comme l’indique l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles :

[traduction] Compris dans son contexte, l’article 12 vise donc non seulement à amener le Parlement à abdiquer sa compétence exclusive à l’égard des questions faisant l’objet du privilège qui sont susceptibles de donner lieu à des poursuites pour communication irrégulière de renseignements confidentiels au titre de l’article 11 de la Loi; il vise aussi nécessairement à élargir la compétence des tribunaux à l’égard de ces mêmes questions, englobant les activités qui relèvent — à tout le moins — des privilèges concernant l’imposition de mesures disciplinaires aux membres, les travaux parlementaires et la liberté de parole. [Italique omis.]

(m. interv., par. 16)

[139]                     Même lorsque des infractions plus précises prévues par la Loi sur l’ingérence étrangère et la protection de l’information ne s’appliquent pas, le fait de contrevenir à une disposition législative comme le par. 11(1) de la Loi sur le CPSNR constitue une infraction criminelle passible d’emprisonnement (voir Code criminel, L.R.C. 1985, c. C-46, par. 126(1); voir aussi 2024 ONCA 306, 172 O.R. (3d) 416, par. 23).

[140]                     Il importe de souligner que la Loi sur le CPSNR ne prévoit aucun mécanisme permettant aux Chambres du Parlement de lever une sanction potentielle à l’endroit d’un membre du Comité ou d’en empêcher l’imposition lorsqu’il devient manifeste que les renseignements communiqués lors des travaux parlementaires révèlent des actes fautifs ou illégaux. La Loi sur le CPSNR ne permet pas non plus à un parlementaire d’être dégagé de toute responsabilité criminelle pour avoir porté ces renseignements à l’attention d’une Chambre du Parlement ou d’un comité lors d’une séance à huis clos. Il revient plutôt entièrement à l’exécutif et aux tribunaux de définir la restriction de la liberté de parole et d’en assurer la sanction pénale, sans que les Chambres du Parlement puissent intervenir en vertu de la Loi.

(3)          La double délégation entrave fondamentalement le fonctionnement du Parlement

[141]                     L’article 12 de la Loi sur le CPSNR donne lieu à une double délégation de grande portée. D’une part, au moyen de l’art. 11, le Parlement a délégué à l’exécutif, par l’entremise des ministères placés sous l’autorité de ministres, le pouvoir de déterminer quels renseignements ne peuvent pas être communiqués au Parlement. D’autre part, au moyen de l’art. 12, les tribunaux sont habilités à emprisonner les parlementaires qui ont communiqué de tels renseignements au sein du Parlement, même si la Chambre du Parlement où les propos ont été communiqués s’y oppose.

[142]                     Cette mesure législative est incompatible avec les principes du gouvernement responsable et du gouvernement représentatif. L’article 12 permet que les parlementaires du Comité soient tenus criminellement responsables par les tribunaux pour des propos que l’exécutif ne veut pas qu’ils tiennent, même lorsqu’ils cherchent, de bonne foi et à huis clos, à demander des comptes au gouvernement. Sous la menace de poursuites, les parlementaires risquent d’être moins en mesure de demander des comptes à l’exécutif s’ils découvrent des abus ou d’autres actes illégaux. De même, les membres du Comité seront moins en mesure de représenter les intérêts de leurs électeurs et de servir le bien commun s’ils ne peuvent pas s’exprimer sur des questions qui pourraient bien être d’une importance capitale — d’autant plus que l’étendue des renseignements visés par la restriction est large et indéterminée.

[143]                     Fait peut-être plus important encore, en confiant à l’exécutif le soin de déterminer si les propos tenus au sein du Parlement sont licites et aux tribunaux le pouvoir de sanctionner certains propos, la Loi sur le CPSNR entrave fondamentalement la séparation des pouvoirs. Bien que je sois consciente de la préoccupation que peut susciter l’examen par les tribunaux du pouvoir du Parlement de modifier ses privilèges, je suis d’accord avec la Canadian Constitution Foundation pour dire qu’une telle préoccupation « s’effrite » en l’espèce. En effet, la Loi sur le CPSNR va trop loin et consacre une [traduction] « atteinte à l’indépendance parlementaire » en imposant une ingérence externe de l’exécutif et des tribunaux dans la régulation des propos pouvant être tenus au Parlement (m. interv., par. 14). Ce faisant, l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR compromet la raison d’être plusieurs fois centenaire du privilège parlementaire et de la liberté de parole : assurer l’indépendance parlementaire par rapport à l’exécutif et aux tribunaux.

[144]                     Le procureur général du Canada souligne que les parlementaires choisissent de devenir membres du Comité et que la restriction de la liberté de parole ne s’applique qu’à ceux-ci (m.i., par. 82). Cet argument ne peut, à lui seul, sauvegarder l’art. 12. La liberté de parole au Parlement est un privilège dont jouit chaque parlementaire (Janse et LeBlanc, par. 3.51), et ils doivent tous avoir la liberté de demander des comptes à l’exécutif, d’exprimer librement leurs opinions et de défendre les intérêts de leurs électeurs respectifs — un mandat qui est essentiel au rôle des législateurs dans notre démocratie.

[145]                     En outre, bien que l’adhésion au Comité soit volontaire, il est faux d’affirmer que cela rend d’une façon ou d’une autre la restriction au privilège moins grave. Premièrement, le procureur général du Canada reconnaît avec raison que ce choix n’équivaut pas à une renonciation au privilège (transcription, jour 1, p. 69). Cette affirmation est sensée, compte tenu de la réserve qu’ont exprimée divers parlements quant au recours à de telles renonciations, en particulier en matière de liberté de parole (Janse et LeBlanc, par. 3.66-3.68; Erskine May, par. 12.1 et 16.19; House of Representatives Practice de l’Australie (7^e éd. 2018), par D. R. Elder, dir., ch. 20; Parliamentary Practice in New Zealand (5^e éd. 2023), par D. Wilson, dir., par. 57.6; Royaume-Uni, Joint Committee on Parliamentary Privilege, vol. 1, Report and Proceedings of the Committee (1999), ch. 2).

[146]                     Deuxièmement, au moment où ils adhèrent au Comité, les membres ne savent pas quels renseignements ils ne pourront pas communiquer. Ils ne savent pas à quels renseignements ils auront accès en leur qualité de membre du Comité. Ils ne savent pas à l’égard de quels renseignements l’exécutif décidera de prendre des mesures de protection. Ils ne disposent d’aucune définition prévue par la loi quant aux types de renseignements ou aux objets de ceux-ci qu’ils ne peuvent communiquer sous peine de sanction. Dans ce contexte, on ne peut considérer que les membres du Comité ont accepté de manière éclairée les restrictions apportées à leurs propos.

[147]                     Troisièmement, à supposer même que les membres du Comité puissent accepter volontairement de telles restrictions à leurs propos, l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR aurait néanmoins une incidence sur le fonctionnement du Parlement en tant qu’institution. Dans le cas où un membre du Comité découvre des renseignements qui doivent être communiqués au Parlement, que ce soit en séance publique ou à huis clos, afin que le gouvernement en place rende des comptes, il n’y aurait aucun mécanisme permettant au membre de le faire. Le Parlement, en tant qu’institution, ne saurait pas qu’une question aurait dû être portée à sa connaissance et se trouverait, de ce fait, impuissant à agir à cet égard. Une telle situation est incompatible avec son rôle dans notre démocratie. Bien que la Cour d’appel ait noté qu’un membre du Comité peut contourner l’art. 12 en demandant au Parlement d’ordonner la production de documents ou de témoignages, cela ne change rien à mon analyse. Le membre du Comité continue d’être exposé à un risque d’arrestation et d’emprisonnement. Un tel contournement semble faire fi de l’intention de l’art. 12, et il n’atténue en rien la double délégation au cœur de l’inconstitutionnalité de l’art. 12.

[148]                     Puisque la double délégation découlant de l’art. 12 entrave fondamentalement le fonctionnement du Parlement, cette disposition n’a pas été valablement adoptée en vertu de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

(4)          La surveillance parlementaire de la sécurité nationale peut s’exercer sans restriction inconstitutionnelle à la liberté de parole au Parlement

[149]                     Il ne s’ensuit pas, bien entendu, que toutes les mesures visant à protéger des renseignements concernant la sécurité nationale dans le cadre de la surveillance parlementaire seront nécessairement suspectes sur le plan constitutionnel. Au contraire, le Parlement peut surveiller l’appareil de sécurité nationale et protéger les renseignements sensibles présentant un intérêt pour cette surveillance, sans que des restrictions inconstitutionnelles du privilège parlementaire soient nécessaires.

[150]                     Comme le souligne l’intervenante la Canadian Constitution Foundation, le Parlement dispose de moyens lui permettant de maintenir la sécurité du Canada, la reddition de comptes de l’exécutif et la liberté de parole au Parlement (m. interv., par. 16-21). Depuis la Confédération, le Parlement a démontré sa capacité de régir les débats sans qu’il y ait de divulgation catastrophique de renseignements et sans qu’il soit nécessaire de recourir à des menaces de sanctions pénales (N. A. MacDonald, « Les parlementaires et la sécurité nationale au Canada » (2011), 34:4 R. parl. can. 33, p. 36; H. MacIvor, « The Speaker’s Ruling on Afghan Detainee Documents : The Last Hurrah for Parliamentary Privilege? » (2010), 11 Forum const. 11, p. 12-13). D’ailleurs, l’appelant soutient — et on ne m’a rien démontré qui indique le contraire — qu’aucun État du Commonwealth n’a, depuis 1689, même en période de crise grave ou dans des contextes démocratiques fragiles, autorisé par voie législative la poursuite de parlementaires pour des propos tenus au sein d’une législature (m.a., par. 3).

[151]                     Au contraire, le Parlement a su recourir à d’autres moyens pour gérer les crises et les risques liés à la sécurité nationale, tout en assurant la reddition de comptes de l’exécutif. Par exemple, le Parlement peut modifier sa procédure pour tenir compte de risques accrus en matière de sécurité. Au cours des Première et Seconde Guerres mondiales, des séances plénières secrètes se sont tenues à la Chambre des communes pour discuter de la situation militaire (MacDonald, p. 36). Cette pratique permettait de réduire le risque que des renseignements sensibles concernant la sécurité nationale soient divulgués à l’extérieur de la Chambre, sans restriction de la liberté de parole au Parlement ni atteinte à la compétence de celui-ci de gérer sa procédure et ses affaires. Une stratégie semblable a été employée par les membres de certains comités parlementaires qui ont choisi, à l’occasion, de tenir des séances à huis clos afin d’être informés de questions comportant des renseignements sensibles en matière de sécurité nationale (C. E. S. Franks, Le Parlement et la sécurité (1980), p. 35-37). De fait, le caractère confidentiel de ces séances a été jugé suffisant pour « garantir que les députés ne divulguent pas l’information qui leur avait été transmise (MacDonald, p. 38).

[152]                     En outre, le Parlement peut imposer des mesures disciplinaires à ses propres membres pour tout propos ou conduite qu’il considère comme un abus de confiance ou une atteinte à son bon fonctionnement (voir Chagnon, par. 138, les juges Côté et Brown, dissidents, mais non sur ce point). En raison de ce pouvoir disciplinaire, le Parlement dispose d’un large éventail de mesures lui permettant de sanctionner les cas d’inconduite : un « député peut être rappelé à l’ordre, se voir ordonner de mettre fin à une intervention, être “désigné par son nom” (suspendu pour le reste de la journée) pour n’avoir pas respecté l’autorité de la présidence, être privé de son droit de participer aux travaux de la Chambre des communes pour une période déterminée ou être expulsé » (Chambre des communes, Notre procédure : Privilège parlementaire (en ligne); Janse et LeBlanc, par. 4.101-4.102 et 13.64-13.65; Maingot, p. 166 et 192-196; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876, par. 62, la juge McLachlin, motifs concordants). À l’instar de sa faculté de contrôler sa propre procédure, le pouvoir du Parlement d’imposer des mesures disciplinaires à ses membres lui permet de gérer adéquatement le risque qu’un législateur divulgue, volontairement ou non, des renseignements sensibles relatifs à la sécurité nationale, sans pour autant restreindre la portée de la liberté de parole au Parlement. Le Parlement le fait d’ailleurs avec succès depuis de nombreuses années.

[153]                     D’autres démocraties de type Westminster ont mis en place des mécanismes de surveillance parlementaire de leur appareil de sécurité nationale sans restreindre les privilèges de leurs parlementaires. Fait particulièrement révélateur, un organisme semblable au Comité, dont celui-ci s’inspire, a été constitué au Royaume-Uni sans que les privilèges parlementaires de ses membres soient restreints (Justice and Security Act, 2013 (R.-U.), 2013, c. 18; voir Bibliothèque du Parlement, Projet de loi C-22 : Loi constituant le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement et modifiant certaines lois en conséquence, Résumé législatif 42-1-C22-F, 22 août 2016, p. 3).

[154]                     Par ailleurs, la Loi sur le CPSNR elle-même aurait pu prévoir une restriction plus étroite, qui aurait fort bien pu résister à l’examen constitutionnel. Elle aurait pu définir la nature des renseignements qui ne peuvent pas être communiqués au Parlement, par exemple en les limitant aux renseignements sensibles concernant la sécurité nationale, plutôt qu’ils englobent tout renseignement à l’égard desquels l’exécutif prend des mesures de protection. Elle aurait également pu comprendre des garanties, comme une façon pour les Chambres du Parlement d’intervenir afin d’empêcher les poursuites pénales fondées sur des propos tenus en leur sein. Dans sa version actuelle, toutefois, la restriction prévue à l’art. 12 est grave au point où elle excède les limites constitutionnelles.

III.         Conclusion et dispositif

[155]                     Lorsque le Canada a hérité d’« une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni », il a hérité du privilège de la liberté de parole au Parlement — déjà vieux de plusieurs siècles — qui protège et favorise le gouvernement responsable, le gouvernement représentatif et la séparation des pouvoirs. Compte tenu de ce fondement constitutionnel, toute restriction d’origine législative apportée à la liberté de parole doit être étroite pour assurer le bon fonctionnement du Parlement.

[156]                     Avec égards, j’estime que la restriction prévue à l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR est loin d’être étroite. Cette disposition a pour effet de conférer à l’exécutif le pouvoir de déterminer ce que les membres du Comité peuvent dire et ne pas dire devant les Chambres du Parlement et de conférer aux tribunaux le pouvoir d’emprisonner les membres du Comité qui franchissent les limites fixées par l’exécutif. Elle permettrait, pour la première fois depuis des siècles, la poursuite et l’emprisonnement de parlementaires pour des propos tenus au sein du Parlement, ces propos pouvant être utilisés en preuve contre eux devant les tribunaux. Il ne s’agit pas d’une restriction étroite. Il s’agit d’une mesure sans précédent dans l’histoire canadienne qui porte atteinte à notre architecture constitutionnelle.

[157]                     Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de déclarer que l’art. 12 de la Loi sur le CPSNR excède la compétence du Parlement.

                    Pourvoi rejeté, la juge Côté est dissidente.

                    Procureur de l’appelant : Ryan Alford, Thunder Bay.

                    Procureur de l’intimé : Ministère de la Justice Canada — Secteur national du contentieux, Ottawa.

                    Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario : Direction du droit constitutionnel, Toronto.

                    Procureurs de l’intervenant le procureur général du Québec : Lavoie, Rousseau (Justice-Québec), Québec; Bernard, Roy (Justice-Québec), Montréal; Ministère de la Justice du Québec — Direction du droit constitutionnel et autochtone, Québec.

                    Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique : Ministry of the Attorney General of British Columbia — Legal Services Branch, Victoria.

                    Procureur de l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan : Saskatchewan Ministry of Justice and Attorney General — Constitutional Law Branch, Regina.

                    Procureur de l’intervenante la présidente de l’Assemblée législative de l’Ontario : Assemblée législative de l’Ontario, Toronto.

                    Procureurs de l’intervenante la Commission internationale de juristes (Canada) : McCarthy Tétrault, Toronto; Faculté de droit — Université de Montréal, Montréal.

                    Procureurs de l’intervenante British Columbia Civil Liberties Association : Paliare Roland Rosenberg Rothstein, Toronto.

                    Procureurs de l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles : Bennett Jones, Toronto.

                    Procureurs de l’intervenante Canadian Constitution Foundation : Lenczner Slaght, Toronto.

                    Procureurs de l’intervenante l’Assemblée nationale du Québec : Fasken Martineau DuMoulin, Montréal; Assemblée nationale du Québec, Québec.

                    Procureur de l’intervenante la présidente du Sénat : Sénat du Canada, Ottawa.

                    Procureurs de l’intervenant le président de la Chambre des communes : Gowling WLG (Canada), Ottawa.