Jugements de la Cour suprême

R. c. S. (S.), [1990] 2 R.C.S. 254

 

Sa Majesté la Reine      Appelante

 

c.

 

Sheldon S.                                   Intimé

 

et

 

Le procureur général du Canada,

le procureur général du Québec

et le procureur général de la Saskatchewan                                                                   Intervenants

 

répertorié:  r. c. s. (s.)

 

N^o du greffe:  20845.

 

1989:  23 mars; 1990:  28 juin.

 

Présents:  Le juge en chef Dickson et les juges Lamer, Wilson, La Forest, Sopinka, Gonthier et Cory.

 

en appel de la cour d'appel de l'ontario

 

    Droit criminel ‑‑ Jeunes contrevenants ‑‑ Mesures de rechange ‑‑ L'Ontario choisit de ne pas mettre en {oe}uvre des programmes de mesures de rechange ‑‑ L'article 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants impose‑t‑il aux provinces une obligation impérative d'autoriser de tels programmes? ‑‑ L'article 4 est‑il intra vires du Parlement? ‑‑ L'omission de l'Ontario de mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange est‑elle une atteinte au droit d'un jeune contrevenant à l'égalité devant la loi en vertu de l'art. 15  la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Loi sur les jeunes contrevenants, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 110, art. 3, 4.

 

    Droit constitutionnel ‑‑ Partage des pouvoirs législatifs ‑‑ Loi sur les jeunes contrevenants ‑‑ Mesures de rechange ‑‑ L'article 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants autorise les provinces à mettre en {oe}uvre des programmes de mesures de rechange pour les jeunes contrevenants ‑‑ L'article 4 est‑il intra vires du Parlement? ‑‑ L'article 4 empiète‑t‑il sur la compétence provinciale en matière de protection de l'enfance? ‑‑ L'article 4 opère‑t‑il une délégation inconstitutionnelle de la compétence du Parlement relativement au droit criminel? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(13)  ‑‑ Loi sur les jeunes contrevenants, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 110, art. 4.

 

    Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Égalité devant la loi ‑‑ Discrimination fondée sur la province de résidence ‑‑ Omission par l'Ontario de mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange conformément à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants ‑‑ L'omission de l'Ontario de mettre en {oe}uvre un tel programme viole‑t‑elle l'art. 15(1)  de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ L'article 4 de la Loi viole‑t‑il l'art. 15(1)  de la Charte ? ‑‑ Effet de l'art. 15(1)  de la Charte  sur des distinctions fondées sur la province de résidence dans l'application d'une loi fédérale valide.

 

    L'intimé, un jeune contrevenant, a été accusé de possession de biens volés.  Avant que son plaidoyer soit inscrit, son avocat a présenté une requête alléguant que l'omission de l'Ontario d'autoriser un "programme de mesures de rechange" aux fins de l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants a entraîné la violation du droit à l'intimé à l'égalité devant la loi, garanti par le par. 15(1)  de la Charte canadienne des droits et libertés .  Aux termes de l'art. 4, "le recours à des mesures de rechange à l'endroit d'un adolescent à qui une infraction est imputée, plutôt qu'aux procédures judiciaires prévues par la présente loi, peut se faire si" certaines conditions sont réunies.  Le juge a conclu que les al. 3(1)d) et f) de la Loi imposaient au procureur général de l'Ontario une obligation positive d'autoriser un programme de mesures de rechange en Ontario et que l'omission de mettre en {oe}uvre un tel programme, alors qu'il en existait à l'intention des jeunes contrevenants dans toutes les autres provinces, portait atteinte au droit reconnu à l'intimé par le par. 15(1).  Ayant décidé que cette atteinte ne pouvait se justifier en vertu de l'article premier de la Charte , il a rejeté l'accusation.  Devant la Cour d'appel, l'appelante a fait valoir que l'art. 4 de la Loi était, de par son caractère véritable, une disposition législative concernant la protection de l'enfance, matière relevant de la compétence législative provinciale aux termes du par. 92(13)  de la Loi constitutionnelle de 1867 .  La cour a rejeté cet argument, a confirmé la décision du juge de première instance sur la question touchant le par. 15(1) et a rejeté l'appel.

 

    Arrêt:  Le pourvoi est accueilli.

 

(1)  L'article 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants

 

    Le paragraphe 4(1) de la Loi n'oblige pas les provinces à mettre en {oe}uvre des programmes de mesures de rechange mais laisse à chacune d'elles le soin de prendre une décision à cet égard.  L'emploi du mot "peut" au par. 4(1) et l'absence d'une obligation exprimée dans des termes impératifs non équivoques mènent à cette conclusion.  L'expression "il y a lieu" figurant à l'al. 3(1)d) de la Loi, disposition portant qu'"il y a lieu, dans le traitement des jeunes contrevenants, d'envisager [. . .] la substitution de mesures de rechange aux procédures judiciaires prévues par la présente loi", n'indique pas une obligation impérative.  Dans le contexte de l'al. 3(1)d), l'expression "il y a lieu" ne dénote qu'un "souhait ou une demande" et non une obligation imposée par la loi.  Le paragraphe 4(1) confère donc aux procureurs généraux provinciaux le pouvoir, sans leur imposer l'obligation, d'élaborer et de mettre en {oe}uvre des programmes de mesures de rechange.

 

(2)  Le paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 

 

    L'article 4 de la Loi est intra vires du Parlement.  La Loi dans son ensemble est une loi valide en matière criminelle.  Elle traite de la perpétration d'infractions au Code criminel  et à d'autres lois fédérales de caractère pénal.  Bien que le par. 4(1) diffère de la plupart des lois réparatrices relevant du droit criminel en ce qu'il met l'accent sur des mesures de rechange pouvant être substituées aux sanctions criminelles plus traditionnelles, la compétence législative fédérale en matière de droit criminel est assez souple pour permettre de tenir compte de nouvelles méthodes de traitement des contrevenants.  De fait, la compétence dont le par. 91(27)  de la Loi constitutionnelle de 1867  investit le Parlement ne se borne pas à la création d'infractions et à la fixation de peines.  Le pouvoir discrétionnaire de mettre sur pied un programme de mesures de rechange conformément à l'art. 4 représente une tentative légitime de dissuader les jeunes contrevenants de continuer dans la voie criminelle.  On y voit le souci de prévenir la récidive et de tenir compte des intérêts à la fois de "l'adolescent" auteur de l'infraction et de la société.  L'article 4 est donc un exercice valide du pouvoir législatif conféré au Parlement par le par. 91(27).

 

    L'article 4 de la Loi n'opère pas une délégation inconstitutionnelle de la compétence du Parlement relativement au droit criminel et à la procédure criminelle.  La Loi constitutionnelle de 1867  ne limite aucunement le pouvoir du législateur fédéral de laisser la mise en {oe}uvre de programmes de mesures de rechange à la discrétion des procureurs généraux provinciaux.  Les provinces ont accepté la responsabilité à l'égard des poursuites, y compris celles contre les jeunes contrevenants (art. 2  du Code criminel  et par. 2(4) de la Loi), que leur a déléguée le Parlement.  Le pouvoir discrétionnaire d'établir des programmes de mesures de rechange est manifestement accessoire à cette délégation légitime.

 

(3)  L'article 15 de la Charte

 

    Comme l'art. 4 de la Loi n'impose pas à la province une obligation impérative d'établir un programme de mesures de rechange, la décision du procureur général de l'Ontario de ne pas autoriser un tel programme ne peut porter atteinte aux droits à l'égalité reconnus à l'intimé par le par. 15(1)  de la Charte .  Sa décision a été prise en conformité avec les termes de l'art. 4 exprimant une faculté.  C'est cet article, et non pas la détermination discrétionnaire faite par le procureur général en application de ses dispositions, qui constitue "la loi" aux fins d'une contestation fondée sur l'art. 15.  De plus, une fois qu'on décide qu'il n'incombe au procureur général de l'Ontario aucune obligation de mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange, le non‑exercice du pouvoir discrétionnaire ne peut, du seul fait qu'il engendre des différences entre les provinces, donner prise à une attaque fondée sur la Constitution.  La conclusion contraire pourrait avoir pour conséquence d'exposer à l'examen en vertu de la Charte  tout exercice par une province d'un pouvoir relevant de sa compétence, examen dont l'unique fondement serait que cet exercice crée une distinction quant au traitement accordé aux particuliers dans différentes provinces.  La constitutionnalité de l'art. 4, du point de vue de sa conformité avec la Charte , n'est pas en cause dans le pourvoi.

 

    L'issue du pourvoi n'aurait pas été différente si l'on avait contesté directement l'art. 4.  En raison de l'octroi d'un pouvoir discrétionnaire par le législateur fédéral aux procureurs généraux provinciaux, il existait des programmes de mesures de rechange à l'intention des jeunes contrevenants dans toutes les provinces du Canada sauf l'Ontario.  L'absence de cet avantage dans cette province doit être considérée comme défavorisant sur le plan juridique les jeunes contrevenants y résidant.  Toutefois, si l'intimé a prouvé qu'il ne bénéficiait pas d'un traitement égal devant la loi et dans la loi, ou que la loi avait un effet particulier sur lui en ce qui concerne la protection ou le bénéfice qu'elle offrait, il n'a pas établi le caractère discriminatoire de l'art. 4.  Dans un système fédéral de gouvernement, on ne peut donner aux valeurs sous‑tendant le par. 15(1) une portée illimitée.  Non seulement le partage des compétences permet un traitement différent selon la province de résidence, mais il autorise et encourage des distinctions d'ordre géographique.  Le traitement inégal qui résulte uniquement de l'exercice par les législateurs provinciaux de leurs compétences légitimes ne saurait, du seul fait qu'il crée des distinctions fondées sur la province de résidence, être attaqué sur le fondement du par. 15(1).  Il convient de procéder cas par cas pour déterminer si des distinctions fondées sur la province qui résultent de l'application d'une loi fédérale vont à l'encontre du par. 15(1)  de la Charte .  Aux fins du par. 15(1), la loi en cause en l'espèce n'établit pas une distinction fondée sur une "caractéristique personnelle".  Des différences dans l'application d'une loi fédérale peuvent représenter un moyen légitime de promouvoir les valeurs d'un système fédéral, surtout dans le contexte de l'administration du droit criminel, où les différences d'application sont favorisées par les par. 91(27)  et 92(14)  de la Loi constitutionnelle de 1867 .  Le droit criminel et son application sont un domaine dans lequel un équilibre a pu être établi entre les intérêts nationaux et les préoccupations locales grâce à une structure constitutionnelle qui permet et encourage à la fois la collaboration du fédéral et des provinces.  En outre, bien que l'art. 4 de la Loi soit une mesure législative fédérale valide, elle a tout de même un certain rapport avec la protection de l'enfance, qui relève de la compétence provinciale.  Des différences d'application de la loi qui résultent d'une collaboration entre le fédéral et les provinces constitue un moyen légitime grâce auquel, dans le cas de questions qui ne se prêtent pas facilement à la catégorisation ou qui ne peuvent facilement être réglées par un seul palier de gouvernement, les gouvernements peuvent surmonter le problème de la rigidité des "cloisons étanches" créées par le partage des pouvoirs.

 

Jurisprudence

 

    Arrêts appliqués:  Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Attorney General of British Columbia v. Smith, [1967] R.C.S. 702; arrêt examiné:  Julius v. Bishop of Oxford (1880), 5 App. Cas. 214; distinction d'avec l'arrêt:  Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9; arrêts mentionnés:  R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Attorney‑General for Ontario v. Hamilton Street Railway Co., [1903] A.C. 524; Proprietary Articles Trade Association v. Attorney‑General for Canada, [1931] A.C. 310; R. c. M. (S.H.), [1989] 2 R.C.S. 446; R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940; Goodyear Tire & Rubber Co. of Canada Ltd. v. The Queen, [1956] R.C.S. 303; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Fredericton v. The Queen (1880), 3 R.C.S. 505; R. c. Burnshine, [1975] 1 R.C.S. 693; R. c. Cornell, [1988] 1 R.C.S. 461.

 

Lois et règlements cités

 

Charte canadienne des droits et libertés , art. 1 , 15 , 24 .

 

Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, art. 2 "procureur général" [abr. & rempl. 1985, ch. 19, art. 2].

 

Loi constitutionnelle de 1867 , art. 91(27) , 92(13) , (14) .

 

Loi sur les jeunes contrevenants, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 110, art. 2(1) "mesures de rechange", (4) [maintenant 2(2)], 3, 4.

 

Doctrine citée

 

Bala, Nicholas et Heino Lilles, La Loi sur les jeunes contrevenants annotée.  Ministère des Approvisionnements et Services Canada, 1984.

 

Côté, Pierre‑André.  Interprétation des lois.  Cowansville, Qué.:  Yvon Blais Inc., 1982.

 

Débats de la Chambre des communes, 1^re Sess., 32^e Parl., 30 Eliz. II, 1981, vol. VIII, p. 9309.

 

Driedger, Elmer A.  Construction of Statutes, 2nd ed.  Toronto:  Butterworths, 1983.

 

Hudson, Joe and Joseph P. Hornick and Barbara A. Burrows, eds.  Justice and the Young Offender in Canada.  Toronto:  Wall & Thompson, 1988.

 

Oxford English Dictionary, vol. IX, 2nd ed.  Oxford:  Clarendon Press, 1989, "may".

 

Rabinovitch, Paul.  "Diversion Under Section 4:  Is There a Future for It in Ontario?".  In Nicholas Bala and Heino Lilles, Young Offenders Service, vol. 1.  Edited by Roman N. Komar and Priscilla Platt.  Toronto:  Butterworths, 1984.

 

Swinton, Katherine E.  "Competing Visions of Constitutionalism:  Of Federalism and Rights". In Katherine E. Swinton and Carol J. Rogerson, eds., Competing Constitutional Visions:  The Meech Lake Accord.  Toronto:  Carswells, 1988.

 

    POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1988), 26 O.A.C. 285, 63 C.R. (3d) 64, 35 C.R.R. 247, 42 C.C.C. (3d) 41, qui a rejeté l'appel du procureur général de l'Ontario contre un jugement du juge Bean de la Cour provinciale, [1986] W.D.F.L. 2598, 17 W.C.B. 399, 9 C.R.D. 350.45‑01, rejetant une accusation de possession de biens volés portée contre un jeune contrevenant.  Pourvoi accueilli.

 

    Brian J. Gover, pour l'appelante.

 

    Brian Weagant et Michael Anne MacDonald, pour l'intimé.

 

    Douglas J. A. Rutherford, c.r., et D. J. Avison, pour l'intervenant le procureur général du Canada.

 

    Yves de Montigny et Jean Turmel, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

 

    Robert G. Richards et Ross Macnab, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

 

//Le Juge en chef//

 

    Version française du jugement de la Cour rendu par

 

    LE JUGE EN CHEF ‑‑ Ce pourvoi concerne l'omission du procureur général de l'Ontario de mettre en {oe}uvre un programme de "mesures de rechange" dans cette province conformément à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 110 (maintenant L.R.C. (1985), ch. Y‑1 ).

 

Les textes législatifs

 

Loi sur les jeunes contrevenants

 

    Voici les dispositions pertinentes de la Loi sur les jeunes contrevenants qui étaient en vigueur à l'époque en cause:

 

                         DÉFINITIONS

 

    2. (1)  Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.

 

                                                                          . . .

 

"mesures de rechange" Mesures, autres que les procédures judiciaires prévues par la présente loi, utilisées à l'endroit des adolescents auxquels une infraction est imputée.

 

                                                                          . . .

 

    (4)  Sauf indication contraire, les termes et expressions de la présente loi sont pris dans le sens que leur donne le Code criminel .

 

                  DÉCLARATION DE PRINCIPES

 

    3. (1)  Les principes suivants sont reconnus et proclamés:

 

a)  les adolescents ne sauraient, dans tous les cas, être assimilés aux adultes quant à leur degré de responsabilité et les conséquences de leurs actes; toutefois, les jeunes contrevenants doivent assumer la responsabilité de leurs délits;

 

b)  la société, bien qu'elle doive prendre les mesures raisonnables qui s'imposent pour prévenir la conduite criminelle chez les adolescents, doit pouvoir se protéger contre toute conduite illicite;

 

c)  la situation des jeunes contrevenants requiert surveillance, discipline et encadrement; toutefois, l'état de dépendance où ils se trouvent, leur degré de développement et de maturité leur créent des besoins spéciaux qui exigent conseils et assistance;

 

d)  il y a lieu, dans le traitement des jeunes contrevenants, d'envisager, s'il est décidé d'agir, la substitution de mesures de rechange aux procédures judiciaires prévues par la présente loi, compte tenu de la protection de la société;

 

e)  les adolescents jouissent, à titre propre, de droits et libertés, au nombre desquels figurent ceux qui sont énoncés dans la Charte canadienne des droits et libertés  ou dans la Déclaration canadienne des droits, et notamment le droit de se faire entendre au cours du processus conduisant à des décisions qui les touchent et de prendre part à ce processus, ces droits et libertés étant assortis de garanties spéciales;

 

f)  dans le cadre de la présente loi, le droit des adolescents à la liberté ne peut souffrir que d'un minimum d'entraves commandées par la protection de la société, compte tenu des besoins des adolescents et des intérêts de leur famille;

 

g)  les adolescents ont le droit, chaque fois que la présente loi est susceptible de porter atteinte à certains de leurs droits et libertés, d'être informés du contenu de ces droits et libertés;

 

h)  les père et mère assument l'entretien et la surveillance de leurs enfants; en conséquence les adolescents ne sauraient être entièrement ou partiellement soustraits à l'autorité parentale que dans les seuls cas où les mesures comportant le maintien de cette autorité sont contre‑indiquées.

 

    (2)  La présente loi doit faire l'objet d'une interprétation large garantissant aux adolescents un traitement conforme aux principes énoncés au paragraphe (1).

 

                     MESURES DE RECHANGE

 

    4. (1)  Le recours à des mesures de rechange à l'endroit d'un adolescent à qui une infraction est imputée, plutôt qu'aux procédures judiciaires prévues par la présente loi, peut se faire si les conditions suivantes sont réunies:

 

a)  ces mesures sont dans le cadre d'un programme de mesures de rechange autorisé soit par le procureur général ou son délégué, soit par une personne ou une personne faisant partie d'une catégorie de personnes désignée par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province;

 

b)  la personne qui envisage de recourir à ces mesures est convaincue qu'elles sont appropriées, compte tenu des besoins de l'adolescent et de l'intérêt de la société;

 

c)  l'adolescent, informé des mesures de rechange, a librement manifesté sa ferme volonté de collaborer à leur mise en {oe}uvre;

 

d)  l'adolescent, avant de manifester sa volonté de collaborer à leur mise en {oe}uvre, a été avisé de son droit aux services d'un avocat et s'est vu donner une occasion raisonnable de consulter son avocat;

 

e)  l'adolescent se reconnaît responsable de l'acte ou de l'omission à l'origine de l'infraction qui lui est imputée;

 

f)  le procureur général ou son représentant estiment qu'il y a des preuves suffisantes justifiant des poursuites relatives à l'infraction;

 

g)  aucune règle de droit ne fait obstacle à la mise en {oe}uvre de poursuites relatives à l'infraction.

 

Loi constitutionnelle de 1867 

 

    Les dispositions suivantes de la Loi constitutionnelle de 1867  sont pertinentes relativement au présent pourvoi:

 

    91. Il sera loisible à la Reine, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces par la présente loi mais, pour plus de certitude, sans toutefois restreindre la généralité des termes employés plus haut dans le présent article, il est par les présentes déclaré que (nonobstant toute disposition de la présente loi) l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada s'étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés ci‑dessous, à  savoir:

 

                                                                          . . .

 

27.le droit criminel, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la procédure en matière criminelle;

 

                                                                          . . .

 

    92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:

 

                                                                          . . .

 

    13. la propriété et les droits civils dans la province;

 

14.l'administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l'organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile devant ces tribunaux.

 

Charte canadienne des droits et libertés 

 

    Les dispositions suivantes de la Charte canadienne des droits et libertés  sont pertinentes relativement au présent pourvoi:

 

    15. (1)  La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.

 

    (2)  Le paragraphe (1) n'a pas pour effet d'interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d'individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs déficiences mentales ou physiques.

 

Les faits

 

    Le 24 février 1986, l'intimé, Sheldon S., alors âgé de 14 ans, a comparu devant le juge D. A. Bean de la Cour provinciale de l'Ontario (Division de la famille) à Toronto pour répondre à une accusation portant que:

 

[TRADUCTION]  . . . vers le 23 septembre 1985, dans la Communauté urbaine de Toronto dans le district judiciaire de York, [il] avait illégalement en sa possession des biens, savoir:  quatre chemises et deux chandails d'une valeur dépassant deux cents dollars, biens dont il savait qu'ils avaient été obtenus par la perpétration au Canada d'une infraction au Code criminel  punissable par voie de mise en accusation.

 

    Avant qu'un plaidoyer ne soit inscrit, l'avocat de l'intimé a signalé son intention de présenter une requête alléguant que l'omission du lieutenant‑gouverneur en conseil de la province de l'Ontario d'autoriser un "programme de mesures de rechange" aux fins de l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants a entraîné la violation du droit de l'intimé à l'égalité, garanti par l'art. 15  de la Charte .  La réparation demandée, selon l'avocat de l'intimé, était la suspension des procédures ou le rejet de l'accusation, en vertu du par. 24(1)  de la Charte .

 

Les jugements des juridictions inférieures

 

Le jugement de première instance

 

    La requête a été entendue le 18 avril 1986.  Il a été reconnu qu'aucun programme de mesures de rechange n'avait été envisagé pour l'intimé.  Le 11 août 1986, le juge Bean a prononcé ses motifs et a ordonné le rejet de l'accusation.  Il a défini ainsi la question en litige:

 

[TRADUCTION]  . . . l'adolescent a‑t‑il subi une atteinte aux droits garantis par l'art. 15 du fait que ni le procureur général de l'Ontario ni le lieutenant‑gouverneur en conseil de l'Ontario n'ont autorisé des mesures de rechange conformément à l'alinéa 4(1)a) de la Loi sur les jeunes contrevenants, et donc que, dans son cas, le recours à des mesures de rechange ne peut être envisagé en vertu de l'alinéa 3(1)d) de la Loi sur les jeunes contrevenants?

 

Le juge a dit qu'aucun programme de mesures de rechange pouvant être envisagé dans le cas de l'intimé n'avait été mis en {oe}uvre.  La preuve a amené le juge à la conclusion que, si le procureur général de l'Ontario ou le lieutenant‑gouverneur en conseil avaient autorisé un tel programme, des mesures de rechange auraient pu être envisagées pour l'intimé.  Il a conclu en outre que l'omission de mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange pouvait être imputée à deux facteurs:

 

[TRADUCTION]  . . . je conclus également de la preuve produite devant moi que les raisons pour lesquelles le procureur général n'a pas autorisé de programmes pour l'Ontario sont:  premièrement, que la philosophie du procureur général et de son ministère en ce qui concerne les mesures et les procédures prévues dans la Loi sur les jeunes contrevenants est en conflit avec celle du gouvernement fédéral et, en particulier, du ministère fédéral de la Justice; et, deuxièmement, que le procureur général ne veut ni engager les dépenses de fonds publics nécessaires pour établir des mesures de rechange dans la province de l'Ontario ni faire face aux difficultés administratives inhérentes à de telles mesures.

 

    Le juge Bean a décidé que l'al. 3(1)d) de la Loi sur les jeunes contrevenants conférait à l'adolescent un droit positif à ce que des mesures de rechange soient envisagées dans son cas; que lui refuser ce droit alors que de telles mesures de rechange existaient dans d'autres provinces revenait à le priver, en raison de son lieu de résidence, d'une protection égale sous le régime de la Loi sur les jeunes contrevenants et aussi d'une possibilité égale de bénéficier de cette loi, ce qui constituait une discrimination au sens de l'art. 15  de la Charte .  De plus, le juge a conclu que les al. 3(1)d) et f) de la Loi imposaient au procureur général de l'Ontario une obligation positive d'autoriser un programme de mesures de rechange en Ontario.  Il a conclu du contexte de l'ensemble de la Loi et, en particulier, du texte de l'al. 4(1)a) que:

 

[TRADUCTION]  . . . l'intention du Parlement était de conférer au procureur général le droit d'autoriser certaines parties d'un programme et, par voie de conséquence, de ne pas autoriser d'autres parties.  Je crois, compte tenu du texte de l'alinéa 4(1)a), que la loi n'accorde pas au procureur général le droit de n'autoriser aucune partie ou de n'autoriser aucun programme.

 

    Le juge ayant conclu que l'omission du procureur général de l'Ontario de mettre en {oe}uvre des mesures de rechange, comme la loi l'obligeait à le faire, était une atteinte au droit de l'intimé en vertu du par. 15(1)  de la Charte , il devait alors déterminer si cette atteinte pouvait se justifier en vertu de l'article premier de la Charte .  En premier lieu, le juge Bean a conclu que les droits de l'intimé n'avaient pas été restreints "par une règle de droit" au sens de l'article premier:

 

[TRADUCTION]  La non‑autorisation n'est pas prescrite par la loi; c'est l'autorisation qu'elle prescrit.  Et, en toute franchise, je conçois mal qu'on puisse conclure à partir de la loi dans son ensemble et de son alinéa 4(1)a) en particulier que, par la simple attribution au procureur général du pouvoir d'autoriser des mesures qui s'inscrivent dans le cadre d'un programme de mesures de rechange, le législateur fédéral lui a également donné, par la voie légale, le droit de ne pas autoriser de programme.

 

Subsidiairement, le juge a dit que, même à supposer que la restriction ait été imposée par une règle de droit, elle ne satisfaisait pas au critère du caractère raisonnable énoncé à l'article premier.  Sa conclusion repose sur plusieurs facteurs:

 

[TRADUCTION]  À mon avis, au vu de la preuve, cela n'est simplement pas raisonnable.  Le procureur général de l'Ontario n'a tenu aucun compte, premièrement, de la volonté du Parlement clairement exprimée dans la loi en cause; deuxièmement, de l'expérience de huit autres provinces relativement aux mesures de rechange prévues par ladite loi; troisièmement, de l'expérience de la province de l'Ontario relativement aux mesures de rechange avant l'adoption de la Loi sur les jeunes contrevenants; et, quatrièmement, de l'opinion du ministère des Services sociaux et communautaires de la province . . .

 

    La question de la compétence du Parlement pour adopter l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants n'a pas été soulevée au procès.

 

La Cour d'appel

 

    Le procureur général de l'Ontario a porté la décision du juge Bean en appel devant la Cour d'appel de l'Ontario.  Le procureur général du Canada est intervenu à l'appui de l'intimé.  Devant la Cour d'appel de l'Ontario, le procureur général de l'Ontario a fait valoir que l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants était, de par son caractère véritable, une disposition législative concernant la protection de l'enfance, matière relevant de la compétence législative provinciale aux termes du par. 92(13)  de la Loi constitutionnelle de 1867 .

 

    La majorité

 

    Les motifs de la majorité en Cour d'appel de l'Ontario ont été prononcés par le juge Tarnopolsky et le juge Krever y a souscrit: (1988), 63 C.R. (3d) 64, 26 O.A.C. 285, 42 C.C.C. (3d) 41, 35 C.R.R. 247 (ci‑après cité au C.R.R.); autorisation de pourvoi devant notre Cour accordée le 30 septembre 1988, [1988] 2 R.C.S. ix.  Le juge Tarnopolsky puise abondamment dans les motifs que le juge Fauteux a rédigés au nom de notre Cour unanime dans l'affaire Attorney General of British Columbia v. Smith, [1967] R.C.S. 702.  Il a jugé les motifs dans l'affaire Smith applicables à la Loi sur les jeunes contrevenants et a rejeté l'argument de l'appelante que les faits de l'espèce relèvent de notre arrêt Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9.  Le juge Tarnopolsky a considéré comme mal fondé l'argument selon lequel l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants concernait, de par son caractère véritable, la protection de l'enfance et a statué que cet article était plutôt une disposition législative valide en matière criminelle et donc intra vires du législateur fédéral.

 

    En ce qui concerne le moyen fondé sur la Charte  invoqué par l'intimé et retenu par le juge du procès, le juge Tarnopolsky a procédé à une analyse en trois étapes pour déterminer s'il y avait eu violation du par. 15(1)  de la Charte  (à la p. 271):

 

[TRADUCTION]

 

(1)l'identification de la catégorie de personnes que l'on prétend traitées différemment;

 

(2)l'examen de la question de savoir si la catégorie de personnes que l'on dit traitées différemment d'une autre catégorie se trouve dans une situation analogue à celle de cette autre catégorie en ce qui concerne le but visé par la loi;

 

(3)une décision quant à savoir si la différence de traitement est "discriminatoire" en ce sens que la loi ou l'acte attaqués tendent, par leur objet ou leur effet, à dévaloriser, à créer l'injustice ou à défavoriser.

 

    À la première étape, le juge Tarnopolsky a conclu sans beaucoup de difficulté à l'existence d'une catégorie de personnes que l'on prétendait avoir été traitées différemment, puisque, selon lui [TRADUCTION] "[l]a catégorie de personnes en cause ce sont les adolescents définis à l'art. 2 de la Loi" (p. 271).  À la deuxième étape, il a conclu que la situation de ces catégories de personnes était identique sauf en ce qui concernait leur province de résidence.  À la troisième étape, le juge Tarnopolsky a analysé le désavantage subi par la catégorie de personnes identifiée afin de déterminer s'il était [TRADUCTION] "injuste au point de constituer une discrimination eu égard à l'objet et à l'effet de la loi".  Pour conclure au caractère discriminatoire du traitement accordé, il a jugé décisif le fait qu'il s'agissait d'une loi fédérale (à la p. 275):

 

[TRADUCTION]  Il s'agit [. . .] d'une cause qui tire son origine de ce que le gouvernement fédéral croyait manifestement être une réforme en faveur des jeunes contrevenants.  Beaucoup de temps a été dépensé à tenter de convaincre les gouvernements provinciaux que la déjudiciarisation au moyen de mesures de rechange était souhaitable du point de vue tant des adolescents que de la société en général.  En dernière analyse, c'est une loi fédérale qui nous intéresse et le procureur général fédéral a présenté une longue liste d'arguments qui nous amènent à la conclusion que l'omission par une province de mettre en {oe}uvre le régime prévu dans la loi, en conformité avec les principes énoncés, serait à ce point injuste ou préjudiciable qu'elle constituerait une discrimination.  [En italique dans l'original.]

 

    Le juge Tarnopolsky a abordé ensuite la question de savoir si la mention d'une autorisation à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants créait une obligation ou une faculté.  Cette analyse a été entreprise dans le contexte de la question de savoir quelle "règle de droit" entraîne, pour les adolescents de l'Ontario, la privation de l'égalité devant la loi.  L'examen des dispositions législatives pertinentes l'a amené à conclure que le pouvoir discrétionnaire accordé par les dispositions liminaires du par. 4(1) se rapportait à chaque adolescent en tant qu'individu et que l'art. 4 [TRADUCTION] "n'opère aucune délégation de pouvoir, ni obligatoire ni facultative" (p. 278).  Toutefois, ayant examiné la Loi dans son ensemble, et en particulier les al. 3(1)d) et 3(1)f) ainsi que le par. 3(2), le juge Tarnopolsky a décidé que l'objet de la Loi serait miné si les provinces n'autorisaient pas de mesures de rechange (à la p. 279):

 

    [TRADUCTION]  Il est impossible que les adolescents reçoivent un traitement "conforme aux principes énoncés au paragraphe [3(1)]", qui constituent la "Politique canadienne à l'égard des jeunes contrevenants", à moins que ne soient autorisés en vertu de l'al. 4(1)a) des programmes de mesures de rechange dont on peut envisager l'application à un adolescent.  Le juge du procès a eu raison de dire que l'art. 3 crée une obligation positive d'autoriser de tels programmes.  Le défaut de se conformer à un mandat découlant d'une loi, lorsqu'il entraîne le genre d'inégalité discriminatoire ou injuste évoquée précédemment, contrevient au par. 15(1)  de la Charte .

 

Par conséquent, le juge Tarnopolsky a jugé que le défaut du procureur général de l'Ontario d'autoriser des programmes de mesures de rechange avait eu pour effet de priver l'intimé du droit au même bénéfice de la loi, garanti au par. 15(1).

 

    L'ultime étape de l'analyse fondée sur la Charte  par le juge Tarnopolsky consistait à déterminer si la privation du droit au même bénéfice de la loi constituait une restriction raisonnable au sens de l'article premier de la Charte .  Appliquant le critère énoncé par notre Cour dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, le juge Tarnopolsky a décidé qu'on n'avait pas satisfait à la première exigence, savoir que l'objectif de la restriction ait une importance suffisante pour l'emporter sur un droit protégé par la Constitution.  Il a jugé subsidiairement que, même si les objectifs allégués par le procureur général de l'Ontario étaient acceptés comme suffisants pour l'emporter sur le droit conféré par le par. 15(1), l'appelante n'avait pas satisfait au critère de proportionnalité de l'arrêt Oakes.

 

    Se fondant sur la violation du par. 15(1), la majorité en Cour d'appel de l'Ontario a conclu que la réparation convenable était de déclarer qu'en attendant que des programmes de mesures de rechange soient institués en Ontario conformément aux art. 3 et 4 de la Loi, il pourrait être nécessaire de suspendre toute instance engagée contre un adolescent qui pourrait être admissible à bénéficier de telles mesures et qui invoquerait son admissibilité.  En l'espèce, la Cour d'appel à la majorité a confirmé la décision du juge du procès rejetant les accusations portées contre l'intimé, car l'autre réparation possible, celle de la suspension d'instance jusqu'à ce que la province établisse des mesures de rechange, aurait violé le droit reconnu à l'intimé par l'al. 11 b )  de la Charte .

 

    La minorité

 

    Le juge Robins, dissident, définit ainsi la question en litige (à la p. 250):

 

[TRADUCTION] . . . du fait que le procureur général de l'Ontario, contrairement à huit de ses homologues provinciaux, n'a pas autorisé de programme de mesures de rechange en Ontario conformément à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants, un jeune contrevenant résidant en Ontario est‑il privé du droit à la même protection et au même bénéfice de la loi garanti par l'art. 15  de la Charte canadienne des droits et libertés ?

 

    Il dit d'abord que la Loi sur les jeunes contrevenants n'oblige pas le procureur général de l'Ontario à autoriser des mesures de rechange, mais laisse à chaque province le soin de prendre une décision à cet égard.  Il fonde cette conclusion sur le texte de l'art. 4 de la Loi (à la p. 255):

 

[TRADUCTION]  Il ressort du texte de l'al. 4(1)a) de la Loi que des mesures de rechange à l'endroit d'un adolescent à qui une infraction est imputée ne peuvent être utilisées en Ontario que  si elles font partie d'un programme autorisé par la province.  Cet alinéa n'impose pas ni n'a pour effet d'imposer aux provinces une obligation positive d'autoriser un tel programme.  Pris dans son sens littéral ou courant, l'al. 4(1)a) exprime une faculté et attribue des pouvoirs dont l'exercice est facultatif.  [En italique dans l'original.]

 

Il renvoie à l'art. 28 de la Loi d'interprétation, S.R.C. 1970, ch. I‑23, qui porte que le mot "peut" ou "pourra", devant un infinitif, exprime une faculté, puis il conclut que l'expression "si les conditions suivantes sont réunies" signifie que l'autorisation provinciale est une condition préalable au recours à des mesures de rechange.  Selon le juge Robins, les par. 3(1) et (2) ne sont d'aucun secours dans l'interprétation du par. 4(1) (à la p. 256):

 

[TRADUCTION]  Le libellé en cause de l'art. 4 est toutefois clair et non équivoque; il habilite les provinces du Canada à mettre en {oe}uvre des programmes de mesures de rechange dans les limites des sauvegardes prescrites par le gouvernement fédéral, mais seulement si elles le désirent; il n'impose aux provinces aucune obligation d'établir de tels programmes.  Si, comme je l'ai dit précédemment, le Parlement avait voulu que des mesures de rechange soient mises en place partout au Canada, on peut supposer que l'art. 4 aurait exprimé une obligation plutôt qu'une faculté.

 

Le juge Robins examine aussi l'objet de la Loi sans trouver d'indication que celle‑ci repose sur l'universalité des programmes de mesures de rechange (aux pp. 256 et 257):

 

[TRADUCTION]  En ne forçant pas les provinces à mettre des programmes en {oe}uvre et en n'établissant aucun critère (si ce n'est certaines sauvegardes minimales) quant à leur nature, leur contenu et leur portée, le Parlement a reconnu que les conditions varient d'une province à l'autre et à l'intérieur de chaque province et qu'un texte législatif de ce genre ne saurait s'appliquer universellement dans tout le Canada, mais doit être conçu de manière à tenir compte de différences régionales.  Le Parlement a adopté à l'égard de cet aspect du nouveau système de justice pour les adolescents une façon de procéder qui, à mon avis, est destinée à servir des intérêts et des valeurs aussi bien fédéraux que provinciaux en tant qu'ils se rapportent au recours à d'autres mesures que des poursuites judiciaires dans le cas de jeunes contrevenants.

 

    Le juge Robins a trouvé l'appui pour son interprétation de l'art. 4 dans la preuve extrinsèque produite par les parties.  Il a jugé particulièrement pertinents sur ce point des propos tenus par l'honorable Robert Kaplan, alors solliciteur général du Canada, dans les Débats de la Chambre des communes à la deuxième lecture de la Loi sur les jeunes contrevenants, le 15 avril 1981, à la p. 9309 (à la p. 258):

 

    L'un des reproches qu'on adresse à la nouvelle loi est que le gouvernement fédéral aurait dû rendre la déjudiciarisation obligatoire et plus explicite.  Toutefois, les défendeurs de cette thèse ne reconnaissent ni l'importance pour l'adolescent d'avoir le droit de rejeter toute culpabilité, ni le rôle des autorités provinciales dans l'exercice de la discrétion en matière de poursuites.  Il est préférable, à mon avis, de laisser le recours aux mesures de rechange à la discrétion des provinces qui peuvent mettre au point des programmes adaptés à leurs besoins particuliers.  [Les italiques sont du juge Robins.]

 

Il s'est fondé également sur le passage suivant tiré de l'ouvrage de Nicholas Bala et Heino Lilles, La Loi sur les jeunes contrevenants annotée (1984), à la p. 257:

 

    Les mesures de rechange doivent faire partie d'un programme autorisé.  La Loi ne fixe aucune ligne directrice pour l'établissement de ces programmes; elle prévoit uniquement leur établissement et fixe des normes minimales destinées à garantir les droits des adolescents.  La Loi laisse à chaque province le soin de décider si elle désire mettre sur pied des programmes de mesures de rechange et permet l'élaboration de programmes variés, adaptés aux besoins, aux ressources et aux intérêts locaux.  [Les italiques sont du juge Robins.]

 

Il renvoie à une observation analogue de Paul Rabinovitch dans son étude intitulée "Diversion Under Section 4:  Is There a Future for It in Ontario?", publiée dans Young Offenders Service (1984), à la p. 257:

 

    [TRADUCTION]  La proclamation de la Loi sur les jeunes contrevenants en avril 1984 ainsi que la reconnaissance officielle de la déjudiciarisation à l'art. 4, qui prévoit des mesures de rechange, ont amené l'espoir que la déjudiciarisation deviendrait enfin une partie permanente du système de justice pour les adolescents dans tout le Canada.  Elle aurait pour conséquence d'écarter définitivement les obstacles au développement de la déjudiciarisation dans des provinces comme l'Ontario.  C'est précisément là ce que paraissait réaliser la Loi sur les jeunes contrevenants en reconnaissant formellement la déjudiciarisation et en lui donnant un statut officiel.  Le point crucial en ce qui concerne l'art. 4, toutefois, était qu'il appartenait aux provinces de prendre l'initiative et de donner suite à la Loi.  La Loi sur les jeunes contrevenants elle‑même n'établit pas officiellement des programmes de déjudiciarisation, mais habilite simplement les provinces à le faire.  La Loi encourage les provinces à examiner leurs politiques en matière de déjudiciarisation et les incite à former des projets à longue échéance.  Pour stimuler davantage les provinces, l'art. 70 de la Loi sur les jeunes contrevenants prévoit un régime de partage des frais.  Suivant cette disposition, chaque province peut conclure avec le ministère fédéral du Solliciteur général un accord de partage des frais.  [Les italiques sont du juge Robins.]

 

    Ayant conclu que l'art. 4 n'imposait pas d'obligation impérative au procureur général de l'Ontario, le juge Robins ne s'est pas senti tenu d'entreprendre l'analyse fondée sur le par. 15(1)  de la Charte .  Selon sa façon de trancher l'affaire, du moment qu'on décide que l'art. 4 accorde aux provinces une faculté, on ne saurait reprocher aux procureurs généraux provinciaux de ne pas avoir mis en {oe}uvre un programme de mesures de rechange.  L'article 4 constitue "la loi" aux fins d'une contestation fondée sur l'art. 15, mais on n'a pas mis en doute la compatibilité de la loi elle‑même avec l'art. 15  de la Charte .

 

    Le juge Robins était d'avis d'accueillir l'appel, d'annuler l'acquittement et d'ordonner la tenue d'un nouveau procès.

 

Les questions constitutionnelles

 

    Les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées:

 

1.L'article 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants excède‑t‑il la compétence du Parlement du Canada en ce qu'il constitue, de par son caractère véritable, une disposition législative concernant la protection de l'enfance, une matière qui ne relève pas de la compétence du Parlement sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle conférée par le par. 91(27)  de la Loi constitutionnelle de 1867 ?

 

2.La décision du procureur général de l'Ontario de ne pas autoriser des programmes de déjudiciarisation au titre des mesures de rechange prévues à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants porte‑t‑elle atteinte aux droits à l'égalité des adolescents accusés d'infractions en Ontario, droits garantis par l'art. 15  de la Charte canadienne des droits et libertés ?

 

3.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, la décision du procureur général de l'Ontario de ne pas autoriser des programmes de déjudiciarisation au titre des mesures de rechange est‑elle justifiée en vertu de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?

 

Les questions en litige

 

    Ce pourvoi soulève trois questions:  (i) L'alinéa 4(1)a) de la Loi sur les jeunes contrevenants impose‑t‑il aux provinces l'obligation d'autoriser des programmes de mesures de rechange?  (ii) L'article 4 est‑il intra vires du Parlement du Canada en raison de sa compétence en matière de droit criminel en vertu du par. 91(27)  de la Loi constitutionnelle de 1867 ?  (iii) Si la loi est intra vires, l'omission du procureur général de l'Ontario de mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange constitue‑t‑elle une atteinte au droit de l'intimé à l'égalité devant et dans la loi, que lui reconnaît le par. 15(1)  de la Charte .  Je me propose de traiter ces questions dans l'ordre.

 

Analyse

 

1.L'alinéa 4(1)a) de la Loi sur les jeunes contrevenants impose‑t‑il aux provinces l'obligation d'autoriser des mesures de rechange?

 

    L'appelante fait valoir devant notre Cour que le par. 4(1) de la Loi sur les jeunes contrevenants n'oblige pas la province de l'Ontario à autoriser des programmes de mesures de rechange.  L'intimé soutient que les programmes de mesures de rechange sont rendus obligatoires partout au Canada en vertu de la législation fédérale en matière criminelle et que l'intégrité du régime législatif serait compromis si toute la gamme des sanctions ne s'appliquait pas à tous.

 

    Dans le jugement de la Cour d'appel de l'Ontario, la majorité a retenu le point de vue de l'intimé et a confirmé la décision du juge du procès que le par. 4(1) de la Loi sur les jeunes contrevenants impose aux gouvernements provinciaux une obligation impérative d'établir des programmes de mesures de rechange.  Avec égards, je dois rejeter cette conclusion.  À mon avis, le sens du par. 4(1) n'est pas ambigu et se dégage du sens ordinaire de ses termes.  En effet, ce paragraphe porte que "[l]e recours à des mesures de rechange à l'endroit d'un adolescent à qui une infraction est imputée, plutôt qu'aux procédures judiciaires prévues par la présente loi, peut se faire si" certaines conditions sont réunies. (Je souligne.)  Se fondant sur le texte du paragraphe, le juge Robins de la Cour d'appel conclut dans ses motifs de dissidence en l'espèce (à la p. 255):

 

[TRADUCTION]  . . . le législateur fédéral a choisi d'employer les mots "peut" et "si" en parlant du recours par une province à des mesures de rechange sous le régime de la L.J.C.  Ces mots ne sauraient en aucune façon s'interpréter comme indiquant une intention de la part du fédéral d'obliger les provinces à autoriser des mesures de rechange.

 

    Je souscris à cette conclusion.  Je tiens cependant à ajouter qu'il ne faut pas tirer de mes motifs la conclusion que le seul emploi du mot "peut" ou "may" est déterminant quant à savoir si une obligation est imposée.  L'Oxford English Dictionary (2^e éd. 1989), vol. IX, p. 501, contient deux définitions possibles du mot anglais "may" et les deux sont pertinentes relativement à la question qui nous occupe:

 

[TRADUCTION]  Exprimant la permission ou la sanction:  Être autorisé (à faire quelque chose) par l'autorité, la loi, une règle, la moralité, la raison, etc.

 

                                                                          . . .

 

En matière d'interprétation de lois, il a souvent été jugé que may (peut) doit être considéré comme équivalant à shall ou must (doit).

 

Évidemment, l'une ou l'autre interprétation du texte anglais du par. 4(1) pourrait être appuyée par le sens donné au mot "may" par le dictionnaire.  L'absence d'une obligation exprimée dans des termes impératifs non équivoques est toutefois un facteur qui m'amène à conclure que la Loi sur les jeunes contrevenants n'oblige pas les provinces à instaurer un programme de mesures de rechange.

 

    De plus, je ne crois pas que l'argument de l'intimé soit appuyé par la "Déclaration de principes" se trouvant à l'art. 3 de la Loi.  Le juge Tarnopolsky, au nom de la majorité en Cour d'appel de l'Ontario, a cité le par. 3(2), selon lequel la Loi sur les jeunes contrevenants "doit faire l'objet d'une interprétation large garantissant aux adolescents un traitement conforme aux principes énoncés au paragraphe (1)".  L'interprétation de l'objet de la loi doit en conséquence se faire par référence à ces principes.  Dans cette optique, l'al. 3(1)d) est particulièrement pertinent en l'espèce:

 

. . . il y a lieu, dans le traitement des jeunes contrevenants, d'envisager, s'il est décidé d'agir, la substitution de mesures de rechange aux procédures judiciaires prévues par la présente loi, compte tenu de la protection de la société.  [Je souligne.]

 

Je partage l'avis du juge Robins que l'emploi de l'expression "il y a lieu" à l'al. 3(1)d) n'indique pas une obligation impérative.  Si je conviens que le par. 3(2) commande une interprétation large de la loi cela ne nécessite nullement, à mon avis, l'abandon des principes de l'interprétation des lois ni n'exclut qu'on tienne compte du sens courant des mots pour interpréter un texte législatif.  Dans le contexte de l'al. 3(1)d), j'estime que l'expression "il y a lieu" ne dénote qu'un [TRADUCTION] "souhait ou une demande" (pour reprendre la définition du juge Robins) et non une obligation imposée par la loi.

 

    Dans l'interprétation de cet alinéa, le point de vue adopté dans l'arrêt anglais Julius v. Bishop of Oxford (1880), 5 App. Cas. 214 (H.L.) m'a été d'un certain secours.  Il était question dans cette affaire de l'expression "it shall be lawful" ("il est licite") figurant dans la Church Discipline Act (R.-U.), 3 & 4 Vict., ch. 86, art. 3.  La Chambre des lords a jugé qu'il s'agissait d'une expression exprimant une faculté et non pas une obligation en ce sens que l'évêque était investi du pouvoir discrétionnaire de ne pas engager d'instance contre une personne accusée d'infractions ecclésiastiques.  L'opinion incidente exprimée par lord Selbourne demeure pertinente dans le présent pourvoi (à la p. 235):

 

[TRADUCTION]  Comme mes nobles et savants collègues qui se sont prononcés avant moi, j'estime que le sens de tels mots est identique, qu'il existe ou non un devoir ou une obligation d'exercer le pouvoir qu'ils confèrent.  Ils traduisent une virtualité et n'emportent jamais (par eux‑mêmes) une obligation.  Quant à savoir si un juge ou un fonctionnaire public investi d'un pouvoir par de tels mots est tenu d'exercer ce pouvoir dans une situation ou d'une manière déterminées, c'est une question à trancher autrement et, en général, par référence notamment au contexte, aux dispositions particulières ou à la portée générale et aux objets de la loi attributive de ce pouvoir.

 

Les observations faites par Elmer A. Driedger dans son traité intitulé Construction of Statutes (2^e éd. 1983), à la p. 87, vont dans le même sens:

 

    [TRADUCTION]  De nos jours, un seul principe ou méthode prévaut pour l'interprétation d'une loi; les mots doivent être interprétés dans le contexte global, selon leur acception logique courante en conformité avec l'esprit et l'objet de la loi et l'intention du législateur.

 

Tout aussi instructive est la méthode d'interprétation adoptée par le professeur Pierre‑André Côté dans son livre intitulé Interprétation des lois (1982), à la p. 256:

 

    On peut supposer que cette rationalité [celle du législateur] se manifestera d'abord à l'intérieur même d'un texte législatif donné:  la loi s'interprète comme un tout, chacun de ses éléments devant être considéré comme s'intégrant logiquement dans le système d'ensemble que la loi forme.

 

    Du point de vue de son contexte, de ses dispositions, de sa portée et de ses objets, j'estime que la Loi sur les jeunes contrevenants confère aux procureurs généraux provinciaux le pouvoir, sans leur imposer l'obligation, d'élaborer et de mettre en {oe}uvre des programmes de mesures de rechange.  Le législateur fédéral a laissé aux provinces le soin de s'occuper d'une question qui, selon lui, se règle le mieux au niveau provincial.  À mon avis, le Parlement a dû prévoir que le par. 4(1) entraînerait des différences entre les provinces quant au contenu des programmes de mesures de rechange et aussi quant à savoir si de tels programmes seraient même instaurés.  En réalité, la loi visait à favoriser la diversité comme moyen de permettre "l'adaptation" de programmes de mesures de rechange aux moyens et aux besoins des régions.  Dans leur ouvrage intitulé La Loi sur les jeunes contrevenants annotée, les professeurs Bala et Lilles donnent des précisions sur les types de programmes de mesures de rechange pouvant être élaborés par les provinces et soulignent la nature discrétionnaire de la décision de mettre un programme en {oe}uvre (à la p. 18):

 

    Dans le cadre de la L.J.C., les provinces sont libres de mettre sur pied et d'administrer des programmes de mesures de rechange.  Si les provinces décident de créer des programmes semblables aux programmes actuels de déjudiciarisation, voici quelles pourraient en être les différentes étapes.  Tout d'abord, il faut décider avant la première comparution s'il convient de donner à l'adolescent la possibilité de participer au programme.  Si l'adolescent est d'accord, on tient une réunion pour parler de l'infraction imputée et des diverses mesures de rechange possibles.  Une des conditions préalables à sa participation au programme est que l'adolescent reconnaisse sa responsabilité pour l'acte reproché.  S'il n'est pas prêt à s'en déclarer responsable, l'adolescent devra être jugé par le tribunal pour adolescents.  Si les mesures de rechange sont jugées appropriées, la Loi ne prévoit pas les conditions qui peuvent être imposées.  Ces mesures pourraient comprendre la rédaction d'un travail, la restitution, des travaux communautaires, la participation à un programme de loisir, l'implication dans le programme grands frères/grandes soeurs ou des sessions de counselling.

 

    Le choix du procureur général de l'Ontario de ne pas mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange ne devrait donc pas s'interpréter comme un manquement à une obligation imposée par la loi.  Il s'agit plutôt d'une décision légitime de ne pas exercer un pouvoir conféré par le législateur fédéral.

 

2.L'article 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants est‑il intra vires du Parlement du Canada?

 

    L'appelante, soutenue par l'intervenant le procureur général du Québec, allègue que l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants ne relève pas de la compétence en matière de droit criminel que possède le Parlement aux termes du par. 91(27)  de la Loi constitutionnelle de 1867 .  Selon l'appelante, l'art. 4, de par son caractère véritable, concerne plutôt la protection de l'enfance, matière qui relève de la compétence exclusive des provinces sur la "propriété et les droits civils", en vertu du par. 92(13).  L'intimé et l'intervenant le procureur général du Canada font valoir que l'art. 4 ne fait qu'étendre la portée des sanctions pouvant être employées pour réprimer le crime chez les adolescents et constitue un exercice valable du pouvoir législatif du Parlement.

 

    La compétence fédérale en matière de droit criminel a été abondamment étudiée dans la jurisprudence et le principe uniformément suivi dans l'interprétation du par. 91(27) est celui énoncé par le lord chancelier, écrivant au nom du Comité judiciaire du Conseil privé, dans l'affaire Attorney‑General for Ontario v. Hamilton Street Railway Co., [1903] A.C. 524, à la p. 529:  [TRADUCTION] "la compétence exclusive de légiférer en matière de droit criminel, dans son sens le plus large, est réservée au législateur fédéral."  Ce principe a été répété et développé par le Conseil privé dans un arrêt souvent cité portant sur la constitutionnalité de la législation relative aux coalitions, l'arrêt Proprietary Articles Trade Association v. Attorney- General for Canada, [1931] A.C. 310.  Dans cette affaire, lord Atkin a dit que pour décider si une loi a été validement adoptée en vertu de la compétence en matière de droit criminel, il faut tenir compte de la nature dynamique du droit criminel (à la p. 324):

 

[TRADUCTION]  Il ne se confine certainement pas à ce que le droit anglais ou celui d'une province quelconque considéraient comme des actes criminels en 1867.  Ce pouvoir doit permettre de légiférer pour définir de nouveaux crimes.  Le droit est criminel en ce qu'il désigne la qualité de certains actes ou omissions qui sont interdits par l'État en vertu de dispositions pénales appropriées.

 

    Ces principes généraux ont été appliqués par notre Cour dans le cadre du contrôle judiciaire de la Loi sur les jeunes délinquants qui a précédé la Loi sur les jeunes contrevenants.  À mon avis, l'attitude adoptée par les tribunaux à son égard est utile dans l'examen de l'art. 4 de la loi actuelle, quoiqu'il ne faille pas oublier les différences entre les deux textes.  La Loi sur les jeunes délinquants était de vaste portée.  Dans l'introduction à leur livre Justice and the Young Offender in Canada (1988), Joe Hudson, Joseph P. Hornick et Barbara Burrows affirment que la raison d'être fondamentale de la Loi sur les jeunes délinquants était d'assurer le bien‑être de l'enfant (aux pp. 4 et 5):

 

[TRADUCTION]  La cour pour jeunes délinquants devait, par l'emploi de tout moyen qu'elle jugeait nécessaire, agir au mieux des intérêts des enfants qui lui étaient déférés.  Elle devait fonctionner comme une espèce de clinique ayant pour rôle de déterminer les besoins de ses patients et d'y répondre plutôt que de faire office de cour criminelle préoccupée par la régularité des procédures et par la protection de la société.  La délinquance était considérée comme issue du milieu social et susceptible de traitement.  La tâche de la cour sous le régime de la LJD consistait à agir au nom des parents dans les cas où les intérêts des enfants se trouvaient être négligés.  La cour assumait donc le rôle "[. . .] d'un père ou d'une mère sévère mais compréhensif".

 

    La notion de protection faisait partie intégrante de la LJD.  Nombreux sont ceux en fait qui qualifient cette loi de paternaliste.  La théorie du parens patriae inhérente à la LJD "[. . .] met l'accent sur le traitement et attache moins d'importance à la responsabilité (du jeune)".  Il s'agissait de sauver les enfants, non pas de les punir pour leurs méfaits.  La théorie du parens patriae ne faisait aucune distinction entre la conduite  criminelle d'une jeune personne et sa conduite non criminelle, ce qui venait appuyer le point de vue selon lequel les procédures de la cour pour jeunes délinquants présentaient un caractère civil plutôt que pénal.  On ne voyait pas la nécessité de distinguer entre les enfants délinquants et les enfants négligés.  Au contraire, l'un des rédacteurs de la LJD les considérait comme appartenant à la "même catégorie"; la préoccupation principale devait être le traitement (c.‑à‑d. aider l'enfant) et on "ne s'intéressait que très peu à la responsabilité, ou à la justification de l'intervention".

 

La Loi sur les jeunes contrevenants, par contre, a une portée plus restreinte et un rôle plus modeste en matière de protection de l'enfance.  Elle traite de la perpétration d'infractions au Code criminel  et à d'autres lois fédérales de caractère pénal.  Son objet est exposé par le juge McLachlin dans l'arrêt R. c. M. (S.H.), [1989] 2 R.C.S. 446, à la p. 454:

 

    La Loi sur les jeunes contrevenants dit expressément qu'un adolescent accusé d'une infraction criminelle doit subir son procès devant le tribunal pour adolescents plutôt que devant la juridiction normalement compétente selon les règles de droit applicables à un contrevenant adulte.  Les procédures du tribunal pour adolescents diffèrent à plusieurs égards de celles de la juridiction normalement compétente.  Elles sont moins formelles et se déroulent devant un juge seul plutôt que devant juge et jury.  En outre, les conséquences d'une déclaration de culpabilité devant le tribunal pour adolescents sont moins sévères que devant la juridiction normalement compétente.

 

Je cite ce passage parce qu'il est révélateur de la portée de la Loi sur les jeunes contrevenants, en ce sens qu'elle concerne d'abord le droit criminel en tant qu'il s'applique aux adolescents et non leur bien‑être en soi.

 

    À mon avis, il ne fait aucun doute que la Loi sur les jeunes contrevenants dans son ensemble est une loi valide en matière criminelle.  La question de la constitutionnalité de la Loi sur les jeunes délinquants a été étudiée par notre Cour dans l'arrêt Attorney General of British Columbia v. Smith, précité, où le juge Fauteux a conclu que ladite loi n'empiétait pas sur la compétence provinciale en matière de protection de l'enfance, à la p. 708:

 

    [TRADUCTION]  Le premier effet juridique de la Loi sur les jeunes délinquants [. . .] est, dans le cas des jeunes délinquants, la substitution de fait des dispositions de la Loi aux dispositions relatives à l'application du Code criminel  ou de toute autre loi fédérale ou d'une loi provinciale validement adoptée en vertu du par. 92(15) [. . .]  [C]ette substitution des dispositions de la Loi aux dispositions exécutoires d'autres lois fédérales ou provinciales est un moyen adopté par le Parlement, dans l'exercice légitime de la plénitude de son pouvoir en matière criminelle, pour parvenir à un résultat, un but ou un objet dont la vraie nature fait de cette loi une véritable législation relative au droit criminel.

 

Étant donné que l'objet de la Loi sur les jeunes contrevenants est plus proche que la Loi sur les jeunes délinquants de notre conception traditionnelle du droit criminel, je crois qu'il est logique de conclure que le raisonnement de notre Cour dans l'arrêt Smith demeure applicable à la loi actuelle.

 

    Cela ne suffit cependant pas pour trancher la question.  Bien que la Loi, dans son ensemble, soit constitutionnelle, l'appelante prétend que son art. 4 est ultra vires et peut en être retranché.  L'appelante invoque au soutien de cet argument notre arrêt Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, précité.  Dans cette affaire, notre Cour avait porté son attention sur l'art. 20 de la Loi sur les jeunes délinquants:

 

    20. (1)  Lorsqu'il a été jugé que l'enfant était un jeune délinquant, la cour peut, à sa discrétion, prendre une ou plusieurs des mesures diverses ci‑dessous énoncées au présent article, selon qu'elle le juge opportun dans les circonstances,

 

a)  suspendre le règlement définitif;

 

b)  ajourner, à l'occasion, l'audition ou le règlement de la cause pour une période déterminée ou indéterminée;

 

c)  imposer une amende d'au plus vingt‑cinq dollars, laquelle peut être acquittée par versements périodiques ou autrement;

 

d)  confier l'enfant au soin ou à la garde d'un agent de surveillance ou de toute autre personne recommandable;

 

e)  permettre à l'enfant de rester dans sa famille, sous réserve de visites de la part d'un agent de surveillance, l'enfant étant tenu de se présenter à la cour ou devant cet agent aussi souvent qu'il sera requis de le faire;

 

f)  faire placer cet enfant dans une famille recommandable comme foyer d'adoption, sous réserve de la surveillance bienveillante d'un agent de surveillance et des ordres futurs de la cour;

 

g)  imposer au délinquant les conditions supplémentaires ou autres qui peuvent paraître opportunes;

 

h)  confier l'enfant à quelque société d'aide à l'enfance, dûment organisée en vertu d'une loi de la législature de la province et approuvée par le lieutenant‑gouverneur en conseil, ou, dans toute municipalité où il n'existe pas de société d'aide à l'enfance, aux soins du surintendant, s'il en est un; ou

 

i)  confier l'enfant à une école industrielle dûment approuvée par le lieutenant‑gouverneur en conseil.

 

    (2)  Dans chacun de ces cas, la cour est autorisée à rendre un ordre enjoignant aux père et mère de l'enfant ou au père ou à la mère ou à la municipalité à laquelle il appartient, de verser pour son entretien telle somme que la cour peut déterminer, et lorsque cet ordre est donné à la municipalité, cette dernière peut à l'occasion recouvrer des père et mère ou du père ou de la mère de l'enfant la somme ou les sommes qu'elle a versées en exécution de cet ordre.

 

Le juge Martland, au nom de la Cour, a dit que, si le par. 20(1) représentait indubitablement un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel, le par. 20(2) ne relevait pas de la portée du par. 91(27) (aux pp. 16 et 17):

 

    Il n'est pas possible de confirmer la constitutionnalité du paragraphe, dans le texte de la Loi sur les jeunes délinquants, à moins de conclure qu'il est nécessairement accessoire à l'exercice de la compétence législative du Parlement dans le domaine du droit criminel.  Il est conçu pour prendre effet uniquement après que le procès a eu lieu, que l'accusé a été déclaré jeune délinquant et que la Cour a décidé des mesures à prendre à son égard.  Cette disposition ne fait pas partie de la définition de l'infraction, des procédures à suivre ou des peines qui peuvent être imposées.  Elle vise à imposer aux municipalités la charge financière de contribuer à l'entretien d'un enfant délinquant qui a déjà été jugé, déclaré coupable et à qui on a imposé les mesures prévues dans l'ordonnance de la cour.  À mon avis, ce n'est pas, intrinsèquement, une disposition législative relative au droit criminel.

 

    Selon moi, cette opinion incidente n'est d'aucun secours pour l'appelante.  Le paragraphe 4(1) de la Loi sur les jeunes contrevenants ressemble davantage au par. 20(1) de la Loi sur les jeunes délinquants en ce qu'ils portent tous les deux sur la "punition" de jeunes personnes qui ont enfreint la loi.  Le paragraphe 20(2), au contraire, traite du financement des mesures prévues au premier paragraphe, ce qui dépasse de loin la portée de la compétence en matière criminelle telle qu'elle est définie dans l'arrêt Proprietary Articles Trade Association, précité.

 

    Bien que je souscrive à l'argument de l'appelante que le par. 4(1) diffère de la plupart des lois réparatrices relevant du droit criminel en ce qu'il met l'accent sur des mesures de rechange pouvant être substituées aux sanctions criminelles plus traditionnelles, je ne considère pas ce facteur comme décisif.  Le recours à des mesures de rechange non judiciaires dans le cas des jeunes contrevenants peut différer du droit criminel qu'envisageait lord Atkin, mais notre Cour a jugé à maintes reprises que la compétence législative en matière de droit criminel doit être assez souple pour permettre de tenir compte de nouvelles méthodes de traitement des contrevenants.  Ce principe a été appliqué par le juge en chef Laskin relativement à la restitution dans le cas d'une infraction criminelle:  R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940.  C'est un principe qui est tout aussi pertinent en l'espèce.

 

    Cette interprétation du par. 4(1) est appuyée en outre par le principe suivant lequel la compétence du Parlement en matière criminelle selon le par. 91(27) ne se borne pas à la création d'infractions et à la fixation de peines.  Dans l'arrêt Goodyear Tire & Rubber Co. of Canada Ltd. v. The Queen, [1956] R.C.S. 303, notre Cour a maintenu une ordonnance d'interdiction prévue par le Code criminel  et par la Loi des enquêtes sur les coalitions.  Le juge Locke, au nom de la majorité, a conclu que l'ordonnance était valide non seulement parce qu'elle définissait une infraction nouvelle, mais aussi parce qu'elle constituait un moyen de prévenir d'autres crimes (à la p. 308):

 

[TRADUCTION]  Le pouvoir de légiférer relativement au droit criminel ne se limite pas, à mon avis, à la définition d'infractions et à la fixation de peines pour la perpétration de celles‑ci.  La compétence du Parlement s'étend aux lois destinées aussi bien à prévenir le crime qu'à le punir.

 

À mon avis, le pouvoir discrétionnaire de mettre sur pied un programme de mesures de rechange conformément à l'art. 4 représente une tentative légitime de dissuader les jeunes contrevenants de continuer dans la voie criminelle.  À cet égard, je partage l'opinion du juge Tarnopolsky, qui dit de l'art. 4 qu'il témoigne d'un [TRADUCTION] "désir d'adopter une méthode réparatrice, plutôt que la méthode punitive traditionnelle propre au droit criminel.  On y voit le souci de prévenir la récidive et de tenir compte des intérêts à la fois de "l'adolescent" auteur de l'infraction et de la société" (p. 270).  Bien que ce ne soit pas mon intention de définir les limites de la théorie de la "prévention du crime", elle s'applique certainement à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants.

 

    Je conclus en conséquence que l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants a été validement adoptée en vertu de la compétence en matière de droit criminel conférée au législateur fédéral par le par. 91(27)  de la Loi constitutionnelle de 1867 .  Étant donné la façon dont je tranche cette question, je n'ai pas besoin d'examiner le moyen subsidiaire selon lequel l'art. 4 est "nécessairement accessoire" à la compétence en matière de droit criminel.

 

    L'intimé soulève en outre la question connexe de savoir si l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants opère une délégation inconstitutionnelle de la compétence du Parlement relativement au droit criminel et à la procédure criminelle.  C'est là une question qui peut être traitée sommairement puisque, selon moi, la Loi constitutionnelle de 1867  ne limite aucunement le pouvoir du législateur fédéral de laisser cette question à la discrétion des procureurs généraux provinciaux.  Le juge Tarnopolsky fait un résumé exact de l'effet des arrêts de notre Cour relatifs au recoupement des par. 91(27)  et 92(14)  de la Loi constitutionnelle de 1867  (à la p. 278):

 

[TRADUCTION]  Il ne fait aucun doute depuis les arrêts rendus par la Cour suprême du Canada dans les affaires P.G. Can. c. Transports nationaux du Canada, Ltée (1983), 7 C.C.C. (3d) 449, 3 D.L.R. (4th) 16, [1983] 2 R.C.S. 206, et R. c. Wetmore et P.G. Ont. (1983), 7 C.C.C. (3d) 507, 2 D.L.R. (4th) 577, [1983] 2 R.C.S. 284, que le législateur fédéral a compétence pour investir des fonctionnaires provinciaux du pouvoir de surveiller la conduite de poursuites criminelles.

 

La compétence pour poursuivre les jeunes contrevenants a été déléguée au moyen de la définition du terme "procureur général" à l'art. 2 du Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34 (maintenant L.R.C. (1985), ch. C‑46 ).  Cette définition est rendue applicable à la Loi sur les jeunes contrevenants par son par. 2(4) (maintenant par. 2(2)).  En ce qui a trait à la Loi sur les jeunes contrevenants, les provinces ont accepté la responsabilité à l'égard des poursuites que leur a déléguée le Parlement fédéral.  À mon avis, le pouvoir discrétionnaire d'établir des programmes de mesures de rechange est manifestement accessoire à cette délégation légitime.

 

    Seule reste donc à trancher la question de savoir si la diversité résultant de l'attribution à des fonctionnaires provinciaux d'un pouvoir discrétionnaire à l'égard de la conduite d'une poursuite criminelle en vertu du par. 92(14)  de la Loi constitutionnelle de 1867  est inconstitutionnelle en raison des dispositions relatives à l'égalité du par. 15(1)  de la Charte .

 

3.L'omission de l'Ontario d'autoriser des mesures de rechange constitue‑t‑elle une violation de l'art. 15  de la Charte ?

 

    L'appelante soutient que c'est à tort que la Cour d'appel de l'Ontario a jugé que la décision du procureur général de l'Ontario de ne pas autoriser de programme de mesures de rechange conformément à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants portait atteinte au droit de l'intimé à l'égalité devant et dans la loi et d'en bénéficier à titre égal, garanti par le par. 15(1)  de la Charte .  L'intimé ne conteste pas dans le présent pourvoi la constitutionnalité de l'art. 4 lui‑même; pour lui, la question est plutôt de savoir si le fait que le procureur général de l'Ontario a exercé son pouvoir discrétionnaire en choisissant de ne pas mettre en {oe}uvre de programme de mesures de rechange constitue lui‑même une violation des droits de l'intimé à l'égalité.  L'intimé invoque en outre l'art. 7  de la Charte .  Toutefois aucune question constitutionnelle se rapportant à l'art. 7 n'a été formulée en l'espèce.  Quoi qu'il en soit, la mesure dans laquelle les principes de justice fondamentale englobent les valeurs sous‑tendant la garantie d'égalité énoncée au par. 15(1)  de la Charte  dépend d'une conclusion initiale à la violation du par. 15(1) lui‑même.  Les procureurs généraux du Québec et de la Saskatchewan sont intervenus en faveur de l'appelante tandis que le procureur général du Canada a fait des observations au soutien de la position de l'intimé sur cette question.

 

    Les droits que protège le par. 15(1) sont tous formulés en fonction de "la loi" ‑‑ la loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi.  D'où la nécessité de déterminer d'abord si l'omission du procureur général de l'Ontario de mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange peut être considérée comme "la loi" aux fins d'une contestation fondée sur l'art. 15.  Cette question est compliquée par ma conclusion que le texte législatif en cause n'impose pas d'obligation impérative au procureur général de l'Ontario.  Le juge Robins, dans ses motifs de dissidence en Cour d'appel, tient ce fait pour concluant (aux pp. 259 et 260):

 

    [TRADUCTION]  À mon avis, du moment qu'on accepte que l'art. 4 de la Loi n'impose pas à la province une obligation impérative d'établir des mesures de rechange, la décision du procureur général de l'Ontario de ne pas autoriser de tels programmes en vertu de l'art. 4 ne peut porter atteinte aux droits à l'égalité reconnus à l'intimé par le par. 15(1)  de la Charte .  Sa décision a été prise en conformité avec les termes de l'art. 4 exprimant une faculté.  C'est cet article, et non la détermination discrétionnaire faite par le procureur général en application de ses dispositions, qui constitue "la loi" aux fins d'une contestation fondée sur l'art. 15.  Si l'égalité est refusée aux présumés jeunes contrevenants en Ontario, cela ne résulte ni de la décision du procureur général ni, comme le prétend l'intervenant et comme l'a statué le juge du procès, de l'omission du procureur général "de suivre la volonté du Parlement", mais bien de la loi qu'a adoptée le Parlement dans l'exercice de sa compétence législative en matière de droit criminel, qui autorise le procureur général à procéder exactement de la manière qu'il l'a fait.  Bref, la décision du procureur général de l'Ontario n'est pas "la loi" et cette décision ne peut par elle‑même constituer une violation de l'art. 15.

 

Je suis d'accord.  Une fois qu'on décide qu'il n'incombe au procureur général de l'Ontario aucune obligation de mettre en {oe}uvre un programme de mesures de rechange, le non‑exercice du pouvoir discrétionnaire ne peut, du seul fait qu'il engendre des différences entre les provinces, donner prise à une attaque fondée sur la Constitution.  La conclusion contraire pourrait avoir pour conséquence d'exposer à l'examen en vertu de la Charte  tout exercice par une province d'un pouvoir relevant de sa compétence, examen dont l'unique fondement serait que cet exercice crée une distinction quant au traitement accordé aux particuliers dans différentes provinces.  Le procureur général de l'Ontario n'avait aucune obligation légale de mettre en {oe}uvre un programme et, selon moi, sa décision est inattaquable parce que, aux fins d'une contestation constitutionnelle fondée sur le par. 15(1)  de la Charte , "la loi" est l'art. 4, qui est attributif du pouvoir discrétionnaire.  L'intimé n'a pas couru le risque de faire invalider intégralement le régime de programmes de mesures de rechange créé par la loi fédérale.  Par conséquent, la constitutionnalité de l'art. 4, du point de vue de sa conformité avec la Charte , n'est pas en cause dans le présent pourvoi.

 

    J'ajouterais cependant qu'à mon avis l'issue du pourvoi n'aurait pas été différente si l'on avait contesté directement l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants.  La façon de procéder que préconise notre Cour à l'égard du par. 15(1) est exposée par le juge McIntyre dans l'arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, à la p. 182.  En premier lieu, le plaignant doit prouver "qu'il ne bénéficie pas d'un traitement égal devant la loi et dans la loi, ou encore que la loi a un effet particulier sur lui en ce qui concerne la protection ou le bénéfice qu'elle offre".  Ce point est incontestable.  En raison de l'octroi d'un pouvoir discrétionnaire par le législateur fédéral aux procureurs généraux provinciaux, il existait dans toutes les provinces, sauf une, des programmes de mesures de rechange à l'intention d'adolescents jugés coupables d'avoir enfreint une loi fédérale dans une de ces provinces.  Je souligne qu'en l'espèce les juges Robins et Tarnopolsky de la Cour d'appel ont tous les deux affirmé à tort que l'{uIc}le‑du‑Prince‑Édouard n'avait pas instauré de programme de mesures de rechange.  Or, dans une déclaration faite le 29 mars 1988, l'honorable Wayne D. Cheverie, c.r., ministre de la Justice et procureur général de l'{uIc}le‑du‑Prince‑Édouard, a signalé que des mesures de rechange avaient été autorisées dans cette province le 2 avril 1984.  Il en résulte une distinction fondée sur le lieu de perpétration d'une infraction.  De plus, il est raisonnable de supposer que, mis à part certains cas exceptionnels, l'adolescent qui commet une infraction le fait dans la province où il demeure.  Je conclus en conséquence qu'il s'agit essentiellement d'une distinction géographique fondée sur la province de résidence des jeunes contrevenants.  Je partage l'avis du juge Tarnopolsky que l'absence de cet avantage dans la province de l'Ontario doit être considérée comme défavorisant sur le plan juridique les jeunes contrevenants résidant dans cette province (p. 272).  L'intimé a donc satisfait à la première exigence du critère que pose le par. 15(1).

 

    Vu cette conclusion, il nous faut maintenant passer au second élément du critère pour déterminer s'il y a eu violation du par. 15(1).  Le juge McIntyre explique dans l'arrêt Andrews, précité, aux pp. 174 et 175, l'analyse à laquelle doivent procéder les tribunaux:

 

J'affirmerais alors que la discrimination peut se décrire comme une distinction, intentionnelle ou non, mais fondée sur des motifs relatifs à des caractéristiques personnelles d'un individu ou d'un groupe d'individus, qui a pour effet d'imposer à cet individu ou à ce groupe des fardeaux, des obligations ou des désavantages non imposés à d'autres ou d'empêcher ou de restreindre l'accès aux possibilités, aux bénéfices et aux avantages offerts à d'autres membres de la société.  Les distinctions fondées sur des caractéristiques personnelles attribuées à un seul individu en raison de son association avec un groupe sont presque toujours taxées de discriminatoires, alors que celles fondées sur les mérites et capacités d'un individu le sont rarement.

 

Dans le contexte d'une distinction fondée sur la province de résidence, on doit se demander si cette distinction repose sur une caractéristique personnelle.  À mon avis, la façon de procéder en vertu du par. 15(1), établie par notre Cour dans l'arrêt Andrews, prend une nouvelle dimension lorsqu'il s'agit d'une distinction fondée sur la province.  C'est un lieu commun de dire que la constitution canadienne trace une ligne de démarcation non seulement entre le particulier et l'État, mais aussi entre les paliers fédéral et provincial de gouvernement.  Un problème survient à l'intersection de ces deux lignes de démarcation établies par la Constitution car elles représentent un conflit entre deux valeurs antagonistes ‑‑ l'uniformité et la diversité.  Cela vaut particulièrement dans un cas où la disposition de la Charte  que l'on invoque est le par. 15(1), qui consacre le principe de l'égalité devant la loi et dans la loi.  Comme le fait remarquer le professeur Katherine Swinton dans "Competing Visions of Constitutionalism:  Of Federalism and Rights" Katherine E. Swinton et Carol J. Rogerson, éd., Competing Constitutional Visions:  The Meech Lake Accord (1988), à la p. 291:

 

[TRADUCTION]  Au Canada, les préoccupations quant aux  restrictions qu'il est permis d'imposer à des droits et quant à la portée de la garantie d'égalité soulèveront inévitablement des questions concernant la diversité se manifestant entre différentes collectivités canadiennes et au sein de celles‑ci, et concernant la mesure dans laquelle les gouvernements peuvent tenir compte de cette diversité sans violer la Charte .

 

    De toute évidence, le système fédéral de gouvernement lui‑même exige qu'on ne donne pas aux valeurs sous‑tendant le par. 15(1) une portée illimitée.  Non seulement le partage des compétences permet un traitement différent selon la province de résidence, mais il autorise et encourage des distinctions d'ordre géographique.  Il ne fait donc aucun doute que le traitement inégal qui résulte uniquement de l'exercice par les législateurs provinciaux de leurs compétences légitimes ne saurait, du seul fait qu'il crée des distinctions fondées sur la province de résidence, être attaqué sur le fondement du par. 15(1).  Comme le dit le juge Wilson dans le Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148, à la p. 1197:  "À mon avis, on n'a jamais voulu que la Charte  puisse servir à annuler d'autres dispositions de la Constitution".  Tirer la conclusion contraire serait miner complètement la valeur de la diversité qui est à la base du partage des compétences.

 

    Toutefois cela ne clôt pas le débat.  En effet, le présent pourvoi soulève la question de l'effet du par. 15(1) sur des distinctions fondées sur la province de résidence dans l'application d'une loi fédérale valide.  La question est donc de savoir si, dans une telle situation, la province de résidence peut être considérée comme une "caractéristique personnelle".  Notre Cour s'est penchée sur cette question dernièrement dans l'affaire R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296.  Cette affaire concernait la capacité d'un accusé de renoncer au droit à un procès devant un juge et un jury.  Le juge Wilson, qui a rédigé les motifs de notre Cour, a conclu que le fait que seulement dans la province de l'Alberta, un prévenu inculpé de meurtre pouvait choisir d'être jugé par un juge seul ne constituait pas une violation du droit à l'égalité devant la loi, garanti par le par. 15(1)  de la Charte .  Le juge Wilson a décidé que, si l'article du Code criminel  en cause déniait aux appelants l'égalité devant la loi puisqu'ils se trouvaient "privés de la possibilité de se prévaloir de ce qui est accessible aux autres" (p. 1329), il ne s'agissait pas pour autant d'une distinction fondée sur une caractéristique personnelle aux fins du second volet de l'examen prévu dans l'arrêt Andrews (aux pp. 1332 et 1333):

 

    Les appelants soutiennent qu'ils sont victimes de discrimination parce qu'ils sont accusés d'un des actes criminels énumérés à l'art. 427  du Code criminel  et qu'ils n'ont pas la possibilité, comme l'ont les personnes accusées de la même infraction en Alberta, de subir un procès devant un juge seul.  Je ne suis pas de cet avis.  Je crois, en toute déférence, que ce serait tomber dans la fantaisie que de qualifier de "minorité discrète et isolée" les personnes qui, dans toutes les provinces sauf l'Alberta, sont accusées de l'un des crimes énumérés à l'art. 427  du Code criminel . [. . .] Établir une distinction, pour les fins du mode de procès, entre les personnes accusées en Alberta d'infractions énumérées à l'art. 427 et celles qui sont accusées des mêmes infractions ailleurs au Canada ne favoriserait pas, à mon avis, les objets de l'art. 15 en remédiant à la discrimination dont sont victimes les groupes de personnes défavorisées sur les plans social, politique ou juridique dans notre société ou en les protégeant contre toute forme de discrimination.  Il serait inutile de chercher des signes de discrimination tel que des stéréotypes, des désavantages historiques ou de la vulnérabilité à des préjugés politiques ou sociaux en l'espèce parce que ce qui est comparé c'est la situation de personnes qui sont accusées, ailleurs au Canada, d'une des infractions énumérées à l'art. 427, avec celle des personnes ainsi accusées en Alberta.  À mon avis, faire droit aux demandes des appelants en vertu de l'art. 15  de la Charte  serait "aller au delà  de l'objet véritable du droit ou de la liberté en question"; voir R. c. Big M Drug Mart Ltd., à la p. 344.

 

    Je ne veux pas dire que la province de résidence d'une personne ou le lieu du procès ne pourraient pas, dans des circonstances particulières, être une caractéristique personnelle d'un individu ou d'un groupe d'individus susceptible de constituer un motif de discrimination.  Je dis simplement que ce n'est pas le cas en l'espèce.  [Je souligne.]

 

Je suis d'accord avec le juge Wilson qu'il convient de procéder cas par cas pour déterminer si des distinctions fondées sur la province qui résultent de l'application d'une loi fédérale vont à l'encontre du par. 15(1)  de la Charte .  J'estime toutefois qu'afin de pouvoir entreprendre cette analyse, il faut d'abord formuler des principes qui fourniront le cadre de l'examen de ces distinctions.

 

    En premier lieu, il faut se rappeler que des différences dans l'application d'une loi fédérale peuvent représenter un moyen légitime de promouvoir les valeurs d'un système fédéral.  De fait, dans le contexte de l'administration du droit criminel, les différences d'application sont favorisées par les par. 91(27)  et 92(14)  de la Loi constitutionnelle de 1867 .  Le droit criminel et son application sont un domaine dans lequel un équilibre a pu être établi entre les intérêts nationaux et les préoccupations locales grâce à une structure constitutionnelle qui permet et encourage à la fois la collaboration du fédéral et des provinces.  Il ressort clairement d'une brève revue de l'histoire constitutionnelle canadienne que la diversité du droit criminel dans son application par les provinces a été reconnue de façon constante comme moyen de promouvoir les valeurs propres au fédéralisme.  Les différences d'application naissent de la reconnaissance de l'opportunité d'adopter dans différentes régions des façons différentes d'aborder l'administration du droit criminel.  Dans une suite d'arrêts commençant par l'arrêt Fredericton v. The Queen (1880), 3 R.C.S. 505, notre Cour a invariablement déclaré valides des lois fédérales appliquées différemment d'une région à l'autre.  Dans ses motifs de dissidence dans R. c. Burnshine, [1975] 1 R.C.S. 693, une affaire portant sur des différences dans l'application d'une disposition du Code criminel  dans le contexte de l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits, le juge Laskin concédait ceci à la p. 715:

 

    Comme question de compétence législative seulement, on ne peut mettre en doute le droit qu'a le Parlement de donner des applications spéciales à ses lois criminelles ou autres, que ce soit en termes d'application locale ou autrement.

 

Ce principe a été réaffirmé dans le contexte de l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits et libertés par le juge Le Dain, au nom de notre Cour, dans l'affaire R. c. Cornell, [1988] 1 R.C.S. 461.  Finalement, il a été reconnu dans le contexte de l'art. 15  de la Charte  par le juge Wilson dans l'arrêt Turpin, précité, à la p. 1334:

 

    Je me rends compte qu'en arrivant à la conclusion qu'il n'y a pas de violation de l'art. 15 en l'espèce, je rejette la proposition acceptée par plusieurs cours d'appel du Canada selon laquelle c'est un principe fondamental en vertu de l'art. 15  de la Charte  que le droit criminel s'applique également partout au pays.

 

Je souscris à cette conclusion et la juge tout aussi applicable aux faits de l'espèce.

 

    Selon moi, la question de savoir comment traiter des adolescents qui ont commis des infractions criminelles est une question concernant laquelle le Parlement peut légitimement permettre qu'il existe entre les provinces des différences qui reflètent des valeurs et des sensibilités politiques distinctes et rationnelles.  Les professeurs Bala et Lilles, op. cit., soulignent les avantages découlant d'un programme de mesures de rechange qui soit adaptable aux besoins de différentes régions et collectivités (aux pp. 14 et 15):

 

Les mesures de rechange offrent notamment l'avantage de diminuer les retards dans le traitement des adolescents et d'apporter une grande souplesse dans l'application de la Loi, en particulier dans le choix des procédures utilisées et la manière de traiter les adolescents.  Le recours aux mesures de rechange décongestionne les tribunaux et permet ainsi de réserver les audiences du tribunal pour adolescents aux affaires graves.  Les programme de mesures de rechange peuvent prévoir une grande variété de mesures comme des services d'éducation spécialisée, le counselling pour les problèmes de comportement ou les problèmes reliés aux drogues ou à l'alcool.  Les programmes de mesures de rechange peuvent également s'adapter aux besoins particuliers de la communauté rurale, urbaine, indienne, etc.  Un des objectifs de ces programmes est d'inciter la communauté à s'impliquer dans les problèmes qui découlent de la conduite illicite des adolescents; cet objectif est souvent atteint en prévoyant la participation des membres de la communauté à tous les niveaux du programme de mesures de rechange, en sollicitant la participation de la victime et l'utilisation de formes nouvelles de décisions.  [Je souligne.]

 

Tout en reconnaissant l'avantage de la diversité régionale dans le contexte de programmes de mesures de rechange, je suis conscient du fait que, malgré ma conclusion à la validité de la loi fédérale en cause, celle‑ci a tout de même un certain rapport avec la protection de l'enfance, qui relève de la compétence provinciale.  Des différences d'application de la loi qui résultent d'une collaboration entre le fédéral et les provinces constitue un moyen légitime grâce auquel, dans le cas de questions qui ne se prêtent pas facilement à la catégorisation ou qui ne peuvent facilement être réglées par un seul palier de gouvernement, les gouvernements peuvent surmonter le problème de la rigidité des "cloisons étanches" créées par le partage des compétences.  Je conclus en conséquence qu'aux fins du par. 15(1)  de la Charte , la loi en cause n'établit pas une distinction fondée sur une "caractéristique personnelle".

 

Dispositif

 

    Le pourvoi est accueilli, l'arrêt de la Cour d'appel est infirmé et la tenue d'un nouveau procès est ordonnée.

 

    Je suis d'avis de donner aux questions constitutionnelles les réponses suivantes:

 

1.L'article 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants excède‑t‑il la compétence du Parlement du Canada en ce qu'il constitue, de par son caractère véritable, une disposition législative concernant la protection de l'enfance, une matière qui ne relève pas de la compétence du Parlement sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle conférée par le par. 91(27)  de la Loi constitutionnelle de 1867 ?

 

Réponse:Non.

 

2.La décision du procureur général de l'Ontario de ne pas autoriser des programmes de déjudiciarisation au titre des mesures de rechange prévues à l'art. 4 de la Loi sur les jeunes contrevenants porte‑t‑elle atteinte aux droits à l'égalité des adolescents accusés d'infractions en Ontario, droits garantis par l'art. 15  de la Charte canadienne des droits et libertés ?

 

Réponse:Non.

 

3.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, la décision du procureur général de l'Ontario de ne pas autoriser des programmes de déjudiciarisation au titre des mesures de rechange est‑elle justifiée en vertu de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?

 

Réponse:Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question.

 

    Pourvoi accueilli.

 

    Procureur de l'appelante:  Le ministère du Procureur général, Toronto.

 

    Procureur de l'intimé:  Brian Weagant, Toronto.

 

    Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada:  John C. Tait, Ottawa.

 

    Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec:  Yves de Montigny et Françoise Saint‑Martin, Ste‑Foy.

 

    Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan:  Brian Barrington‑Foote, Regina.